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于长革:中国式财政分权与公共服务供给的机理分析

更新时间:2012-03-29 10:52:19
作者: 于长革  

  5%的要求。

  与教育、科技支出相比,医疗卫生事业支出的境况堪称最差。1991-2005年,我国卫生总费用从总量上呈现逐年增长的态势。在卫生总费用中,政府预算卫生总量也在逐年增长,从1991年的202.3亿元增加到2005年的1026.99亿元,但其占卫生总费用的比重却在不断下降,从1991年的22.8%下降到2005年的11.9%。根据世界银行提供的《1997年世界发展报告》,1991-1995年,政府预算医疗卫生支出占中央财政支出的比重美国达16.9%,英国为14%,泰国为7.6%,而我国仅为0.4%,2006年也仅为1.38%,远远低于其他国家[11]。

  2.城乡间公共服务供给相差悬殊

  在计划经济体制下,我国长期实行农业反哺工业的政策,本应由财政提供的农村公共产品(如农村义务教育、社会保障、医疗卫生等),一直主要由农民自己承担。这种制度很快就构筑了我国城乡间公共服务供给的差距。近年来,为了减轻农民负担,农村公共产品的供给职能逐步回归财政,由基层财政负责提供。由于我国实行的是单一制国家结构,上级政府对下级政府具有绝对权威,因此,在中国式财政分权体制下,各级政府间事权层层下放,而财权和财力却层层上收,从而导致政府层级中级别最低、处于绝对劣势的乡镇财政事权膨胀、财权匮乏,而转移支付又无济于事,致使基层财政入不敷出,困难重重,有限的财力根本无力为农村地区提供公共产品。这直接导致了农村基本公共产品日益短缺,致使原本就存在的城乡差距扩大,呈现出严重的不平衡特征。

  以公共卫生为例,据有关学者的估计,占全国70%以上的农村人口仅拥有全国大约30%的卫生资源,而占全国30%的城市人口却拥有全国70%以上的卫生资源。少数人进行过度的医疗保健消费,而大部分农民却难以享受基本的医疗保健。2000年,世界卫生组织对191个成员国医疗卫生公平性进行评价,中国排在倒数第四位[12]。城乡公共服务供给的严重失衡使农村居民,尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务,并由此导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障,直接限制了农村人口素质的全面提高,也在一定程度上扩大了城乡收入差距。

  3.地区间公共服务供给极不平衡

  为了调动地方发展经济、增加财政收入的积极性,1994年的分税制改革按照“存量不动,增量调节”的渐进式原则,仍然保留了按基期年地方既得财力确定财政体制支出基数的做法。因此,分税制只是旧的财政收入分配制的补充,而不是取代财政包干制。改革前全部的转移支付制度基本上被完全保留下来,只是在其中加入了两项新内容——税收返还和过渡期均等化转移支付。然而,税收返还实际上是非对应性的,具有很强的刚性特征,并且按照增值税、消费税的增值率为基数计算。显然,这种转移支付体制有利于东部发达地区,而不利于工业不发达的中西部地区。1998-2001年,税收返还占转移支付总额的比重平均达62.1%,各种专项补助占20.1%,而过渡期转移支付(包括对民族地区的转移支付)平均只占1.3%。这意味着转移支付的80%以上是扩大地区差距的,而对欠发达地区财政的支援力度很弱[13],从而进一步扩大了地区间的财政经济差距。

  在这样的财政分权机制作用下,东部地区因为拥有各方面比较优越的条件,加之新体制的进一步激励,从而获得了相对于中西部地区更加优越的发展条件和机遇,因而取得了相对更好的经济发展绩效。而中西部地区由于各方面条件原本落后于东部地区,新体制虽然也赋予了一定的激励功能,但相对于东部地区激励效应明显存在差距。因此,中西部地区与东部地区同时取得了财政经济的大发展,但发展速度相差悬殊,导致地区间的差距日益扩大,形成了东、中、西部由富向贫明显的梯度分布现状。OECD于2006年发表的研究报告指出,衡量省际间人均财政支出不平等的泰尔指数已从1995年的0.16上升至2003年的0.21,衡量省际间人均财政收入不平等的泰尔指数已从1995年的0.22上升至2003年的0.35[14]。这组数据不仅反映出省际间财政收支差距的扩大,而且直接反映出我国地区间公共服务供给严重失衡的现状。

  

  五、结论和政策建议

  

  通过上述分析,我们可以得出如下结论:在中国式财政分权体制下,追逐本地区经济利益的动机和以GDP为核心的政绩考核机制构成了地方政府发展经济的两大动力。在中国的M型经济结构下,上述双重激励机制驱使地方政府为GDP更快增长而激烈竞争,从而造就了中国近年来GDP的高速增长。但是,GDP竞赛也是有代价的,它使地方政府只关心本地区的经济增长速度,却长期忽视教育、科技、医疗卫生、社会保障等公共产品的提供,从而直接导致了我国公共服务供给的短缺和城乡间、地区间的严重不平衡,不仅影响着广大人民的生产与生活质量,而且进一步扩大了我国的收入分配差距,致使经济增长与社会公平之间的矛盾日益加剧,严重威胁着经济社会的协调可持续发展,亟须进一步改革和完善现行财政分权体制,努力提高公共服务供给水平,真正实现基本公共服务均等化。

  1.明确界定政府间的事权和支出责任

  根据公共产品的层次性,结合我国具体国情,中央和地方各级政府间的事权和支出责任的划分应做如下调整:(1)国防、外交、国家安全、海关、货币发行及金融监管、对外贸易政策、国界及省(自治区、直辖市)界勘定等国家主权性公共物品,属于中央政府专有责权范围,但地方政府也要承担一定的辅助性、配合性执行与管理责任。(2)法律、制度、政策性公共物品的决策、管理、监督性责权属于中央政府,地方各级政府拥有对中央制定的宪法、法律、行政法规、部门规章、制度和政策的执行性责权,以及因地制宜制定与修订、创新地方性法规、规章、制度和政策的机动性责权。(3)司法、治安与公共行政服务应由中央制定标准和原则,并执行监督,地方各级政府负责具体执行和管理。(4)收入再分配与区域经济社会协调发展的效益外溢性较强,其决策性、监督性责权应集中于中央政府,基层政府负责执行性管理。(5)市场秩序、经济稳定、增长与就业的基本决策和监督责权应集中于中央政府,执行性责权相应配置于各级政府。(6)交通设施、邮政电讯、电视广播与空间资源(电讯频道和航线)管制,全国性干线规划与组织、跨省区国家级大公司规制与拆分以及空间资源管理的责权配置于中央政府,地方区域内干线规划与组织、公司规制与拆分的责权配置于地方各级政府。(7)资源开发政策和环境保护标准的决策与监督责权属于中央政府,具体执行与监管责权应主要配置于各级地方政府。(8)市政设施、消防、自然垄断行业管理、公园及其他公共服务设施应由基层政府按照属地原则分工负责。(9)教育应由中央政府制定标准,地方政府负责布局规划、具体实施与管理。(10)基础科研的效益外溢范围跨省份的由中央政府负责,效益外溢范围为地方区域内的分别由地方各级政府负责。

  2.合理划分政府间的财权

  目前,我国税收体制存在的税权高度集中问题直接引发了地方政府预算外资金和政府性债务的膨胀。赋予地方政府必要的税收立法权和相关政策制定权,是解决上述问题的重要措施。适应规范化财政分权的需要,中央政府应赋予地方政府相对独立的财权,包括必要的税收立法权和一定的政策制定权,允许地方政府自主开辟地方税种和税源,以使地方政府获得适量的、用于提供公共产品的资金。当然,作为权力制约,中央政府必须享有地方税收法律法规和政策的审批权。此外,我国要借鉴国际经验,进一步规范各级政府间的税收收入划分办法,保证各级政府都拥有主体税种,以确保中央政府有能力调控总体经济形势,地方政府有财力实现分级预算、自求平衡。

  3.构建规范的政府间转移支付制度,促进基本公共服务均等化

  考虑到我国目前基层财政十分困难的客观情况,现行政府间转移支付结构明显不合理,应做如下调整:缩小经常性专项补助所占比例,提高一般财力补助的比重,具体调整幅度为一般财力补助占65%,经常性专项补助占30%,临时性自然灾害救济补助占5%,以提高地方政府对一般公共服务的保障能力和财政自主化程度。同时,要进一步规范政府间转移支付的分配依据与方法。彻底改变过去的“基数法”和“讨价还价”的分配方式,全面采用“因素法”,将所有项目和资金的分配全部纳入科学化、规范化的轨道,以避免随意性,提高透明度。要切实加快政府间转移支付制度的法制化建设,尽快将转移支付的目标、原则、范围、形式和标准等以法律形式加以规定,使转移支付制度在法制轨道内有序运行。

  4.加快调整财政支出结构,努力增加政府公共服务投入

  一是进一步加大对“三农”的投入,增加对农田水利、农业生态环境建设、农村道路、电网、供水、通讯等公共基础设施的投资,提高对农村教育和医疗卫生事业的投入,改善农村地区的生产和生活条件,提高农民的生活水平,缩小城乡差距。二是切实增加教育投入,加快建立完善的义务教育体系,为城乡居民提供均等的受教育机会,进而使他们获得均等的就业机会,彻底改变城乡居民因受教育程度不同而导致的城乡收入差距日益扩大的局面,以维护社会公平。三是彻底改变以基层财政为主安排公共卫生支出的制度,加大中央和省级政府在公共卫生支出中的比重,确保公共卫生支出足额到位。在支出安排上,要优先保证预防保健支出的需要,以增强卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件的应变能力。四是进一步加大社会保障支出力度,在完善“三条保障线”制度的基础上,扩大社会保障覆盖面,尽快建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。

  5.建立健全科学的政府绩效评价体系,完善干部选拔任用制度

  尽快调整官员晋升考核机制,逐步淡化GDP增长及与之相关指标在考核体系中的重要性,将晋升地方政府官员的标准转到辖区内居民福利和公共服务水平的提高上来,并将居民对公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系,使居民通过“用手投票”机制对地方政府官员的行为形成有力的制约,以提高地方政府提供公共服务的质量。此外,中央政府要通过制度完善等手段减少地方政府所掌握的社会经济资源,削弱地方政府官员的政治企业家地位[15],降低他们在资源配置中的作用,以减少中央对地方政府的倚重,降低相对绩效评估的激励作用,从根本上消除GDP竞赛对公共服务供给所造成的诸多弊端,促进经济社会协调可持续发展。


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