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朱大旗 危浪平:司法预算制度应以司法公正为基石

更新时间:2012-03-29 10:42:42
作者: 朱大旗   危浪平  

  

  司法预算是实现国家司法机器有效运转的物质基础,司法预算制度是否科学直接影响到司法制度与司法程序的科学性。《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》指出,要进一步解决制约人民法院科学发展的体制性、机制性、保障性障碍,改革经费保障体制,建设公正高效权威的社会主义司法审判制度,并把加强法院经费保障作为第三个五年的主要任务之一。司法需求决定司法供给,人民法院经费保障体制改革的需求,反映了当前司法预算制度的滞后性,呼唤着科学的司法预算制度。

  

  一、目标与定位:司法预算制度应以司法公正为基石

  

  中国司法改革的主导任务是通过制度创新,提高司法机构“公共产品”的出产能力和效益,更有效、更充分、更完善地保护社会主体的正当权利,创造、完善并维护适应新的历史条件的政治、经济以及社会生活诸方面的法律秩序。[1]高质的司法机构“公共产品”要求司法公正,公正方能高质;高效的司法机构“公共产品”需要司法权威,权威方能高效。但是权威是建立在公正基础上的,只有公正才能权威。因此,司法改革的每一次制度创新均需建立在有利于司法公正的基础上,司法预算制度改革亦当如此。

  参照中国现阶段公共财政语境下预算法的应然立法宗旨,[2]中国当前司法预算制度改革的应然目标是:为建立健全适应社会主义司法制度需要的司法财政制度,规范司法预算编制、审批、执行和监督行为,科学、合理、公平配置司法财政资源,加强对司法财政收支的管理、监督和控制,提高司法预算的独立性,防范和化解司法财政风险,防止司法受制于财政干预,实现司法公正。

  

  二、现象与问题:当前司法经费保障制度引发的难题

  

  虽然是中央集权的单一制国家,但我国法院体系却存在着高度分权的制度安排,表现之一就是分散化的财政保障,并非国家统一的预决算拨款。[3]法院经费保障主要有几方面:首先,同级财政的拨款是法院经费的主要组成部分;其次,中央财政转移支付的专项资金;再次,诉讼收费虽然政策制度上已经与经费保障脱钩,但对于部分法院而言,这一经费来源依然重要。虽然中央财政转移支付的专项资金比重逐年增加,但由于法院经费的主要来源仍是同级政府财政拨款,由此引发了一系列饱受诟病的影响司法公正的问题。

  (一)司法的地方保护顽疾

  司法权地方化突出表现在法院、检察院与地方党委、政府、人大等机关之间的关系中——法院、检察院的财权、人事权受制于地方。具体表现在案件受理上的地方保护主义、案件审理中的地方保护主义、案件执行中的地方保护主义。[4]目前各地司法活动中普遍存在的金钱案、人情案、关系案等现象,相当大一部分是出于地方党政领导人对司法活动的不当干预和控制。司法地方化的实质是地方不当地截留了原本应由中央统一行使的司法权,影响了司法的独立和公正。其产生的危害是巨大的:不仅使法院不能监督和制约行政权力,而且使有的法院“实际上成为地方保护主义的工具”[5]。司法地方化有政治体制的原因,有行政区划体制原因,但主要是司法财政体制方面的原因,下文将论述之。

  (二)财力无法保障法院的“事权”

  司法权力是一种国家权力,地方各级人民法院、检察院都是国家设在地方的法院、检察院,代表国家行使司法权,适用统一的法律规范,平等地保护各方当事人的利益,保障国家法制的统一,突出的表现就是人民法院的裁判文书在全国均有法定的既判效力。从这种意义上讲,地方司法机关的司法职能是一种中央事权,而其司法经费由地方财政承担,这与“事权与财权相统一”[6]的要求不相符。A地的案件由于法律规定,由B地人民法院管辖审理和执行,相应经费由B地财政承担,这无疑加重了B 地财政负担。另外由于地方财政在考虑司法预算时,未考虑司法机关行使职权的特殊性,相应经费预算不足,引发人员经费、司法设施经费等短缺,影响司法职能的发挥。目前,除了部分法院能够做到所有经费均由同级财政拨款全额保障之外,多数法院仍需依不同支出,由来自多种渠道的经费给予支撑。

  (三)司法建设的地区不平衡

  由于司法经费受制于地方,而地区发展不平衡影响地区的财政收入,财政收入的高低又将影响司法预算。在一些经济欠发达地区,司法经费严重不足,以前有的地区法院连工作人员的基本工资都时有被拖欠,不得不用诉讼收费来弥补。而就司法设施和装备而言,东部地区、大城市和中西部的法院之间历来存在很大差距。近年来,在欠发达地区的法院,除了同级财政和省内诉讼费用统筹开始加大改善这方面条件的力度之外,中央专项转移支付和国债的利用等渠道发挥了重要作用,各个法院的设施及装备状况因此有了较为普遍的提升。[7]但是,各地法院通过财政所获的司法成本投入仍然高度不平衡。

  

  三、背景与原因:司法预算不独立的司法财政局限性

  

  长期以来,司法经费主要由地方财政负担。2007年以来,中央财政开始转移支付专项资金补充司法经费。2009年,中央出台了《关于加强政法经费保障工作的意见》,明确提出把能够使诉讼收费与法院各项支出“脱钩”的经费全额保障作为改革目标。但该文件尚未把逐步建立国家统一的司法预决算制度列入当前的政策目标。司法预算主要由地方负担,中央预算尚未法定化,科学独立的司法预算制度尚未建立,是产生前文所述问题的主要原因。

  (一)司法预算受制于政府引发行政干预司法

  司法经费由同级财政负担,“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权”[8]。一方面,政府通过财政控制司法机关,在各地方每年的人大开会或政府会议的文件中,都要求司法为本地的经济社会发展“保驾护航。”另一方面,司法机关获取多少经费取决于当地的经济发展状况和财政收入状况,司法机关与地方经济利益形成了依附关系,因而更多地是着眼于本地的经济发展来执行法律,而不是维护国家的法制统一和司法公正。上述两方面原因产生的必然结果是地方保护主义,导致党委、政府、人大甚至政协对司法的不当干预。

  (二)司法预算受制于地方影响司法职能发挥

  作为国家权力的司法权,其职能行使的经费来源于地方财政,一方面,地方财政承担了中央职能行使的经费,超出了地方财政承担的范围,事权与财权不统一。另一方面,地方政府承担司法经费后,司法机关的职能发挥受到地方阻力,司法的全国性职能无法充分发挥,影响国家法制的统一和司法权威。这必然产生“财力无法保障法院事权”的问题。另外,如前所述,经济欠发达地区,司法经费严重不足,也会极大影响司法权能的行使。因此,加强中央对司法经费的调控,有利于平衡各地区司法发展速度,有利于司法职能的充分发挥。

  

  四、启示与建议:以独立司法预算回应司法公正

  

  从前述问题和原因分析来看,降低甚至消除司法预算对地方财政的依赖程度,加大中央财政对司法经费的支出,提高司法预算的独立性,以回应司法公正的需求,应该是司法预算制度改革的方向。从长远来看,司法既要获得从立法部门和行政部门的物质支持,又要避免与其公正裁判者的角色相冲突,司法预算的编制、审批、执行和监督等制度安排,都要着眼于这一点。预算的要义在于对政府收支的规范、控制和监督。[9]引申到司法预算,就是对司法财政收支的规范、控制和监督,具体包括司法预算的审批、编制、执行和监督等方面。

  (一)司法预算的审批与监督由人大主导

  预算的实质是一种法定的特别信托,预算的目的在于通过规范预算行为,实现纳税人信托利益最大化。现代国家的收支于国家经济和公民生活兹事体大,代表民意的立法部门垄断预算审批权,是民主法治的显著标志。我国《宪法》和《预算法》都明确规定,全国人大和地方各级人大审查和批准预算和预算执行情况的报告。因此,在我国,司法预算的审批权应由人大行使,这也符合一般情况。尽管全国人大和地方各级人大有权审查的预算一般包括本级政府预算和汇总的下一级总预算,但是,其有权批准的预算却限于本级政府。[10]换言之,就是全国人大有权审批中央司法机关的预算,地方各级人大有权审查地方各级人民法院的预算。

  如前所述,我国目前地方各级司法预算由地方财政负担,由地方人大审批,由此产生的地方干预司法,影响司法职能发挥等不利于司法公正的情况非常严重。实际上,司法预算如何划分,应该由司法权的性质决定。凯尔森认为:“在地方自治的情况下,分权原则上只限于行政,即限于由行政机关所创造的规范。但分权也可以扩大到立法,自治省的机关就是由该省公民所选出的地方立法机关,还可能是由该省地方立法机关所选出或由公民直接选出的地方行政机关。自治省通常并没有司法机关。法院被认为是国家的法院,而不是自治省的法院。这意味着司法已不再有相当于行政分权类型那样的分权了。只有立法和行政,而不是司法,才具有自治性质;只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同体之间加以划分。”[11]司法权是国家权力,不是地方自治性权力,本着事权与财权相统一的原则,司法预算应作为中央预算,由全国人大及其常委会审批方能通过。

  预算监督按照监督主体的不同可以分为内部监督和外部监督。前者是预算单位对预算收支进行自我约束,后者则可进一步分为人大监督、政府监督、财政监督和审计监督等。[12]实际上,人大对预算的审查与通过本身就是一种监督,问题在于如何将其落到实处,应设立专门的审批监督机构,进一步加强预算审批人员的专业性,完善审批监督程序,使司法预算审批实质化。同时,要处理好人大监督与审计监督的关系,要逐步建立立法型审计监督模式[13],这对于司法预算脱离行政干预,实现司法财政独立,有着极其重要意义。

  (二)司法预算的编制与执行由法院决定

  目前,我国司法预算的编制权由行政机关掌握。检察机关和法院虽然在宪法地位上与行政机关平行,但却不享有与其宪法地位相匹配的独立编制司法预算的权力。从域外经验来看,在司法预算上比较有代表性的是德国联邦宪法法院的预算。宪法法院有权自行编制预算草案,再由联邦财政部提交众议院,联邦财政部没有表示意见的权力。在日本,法院的预算也可以独立编制,内阁纵使对法院预算有不同意见时,也不能直接否决法院的预算,只能以附记的方式提出意见,最后交由国会议决。[14]笔者认为,德国的司法预算是彻底独立的,司法机关掌握预算编制权,无需行政机关参与。但从我国的国情和制度出发,司法机关预算编制没有行政机关统收统领的宏观调控,会影响到全国总预算的编制。可以借鉴日本的做法,具体由最高人民检察院和最高人民法院对本系统的业务经费编制预算,送国务院财政部门审查,但不得被任意删减,只可以提出意见和建议,最后提交全国人民代表大会审议批准。如此,方能使司法机关摆脱行政机关的财政控制,为真正实现司法独立和司法公正创造经济基础,同时也能平衡司法权与行政机关的财政权。

  在司法预算编制审批通过后,要考虑的就是司法预算的执行问题。司法预算的执行上,首先,要平衡上级法院与下级法院的预算分配。一般而言,基于司法化解纠纷的功能,下级法院往往承担了更多的职责,因此,司法预算执行应该偏重于下级法院。其次,要根据不同地区的司法经费需求决定司法预算的分配,经济发达地区,行使司法职权的成本相对较高,司法预算分配就应该偏高,经济不发达地区,相应的司法预算分配就较低。再次,司法预算应首先强化办案经费和司法工作人员工资的保障。法院高效公正解决纠纷,最终落实在办案人员,因此办案经费与人员工资经费的保障应具有优先地位。

  司法预算制度应该以司法公正为基石,其改革应朝有利于司法公正的方向进行。多年来的司法经费保障实践告诉我们,依附于政府和地方的司法预算制度,会引发司法地方化、司法财力无以支撑司法职权的正当行使、司法建设地区不平衡等诸多不利于树立司法权威,维护司法公正的弊端。只有将司法预算归属为中央预算,实现事权与财权相统一,并健全完善全国人大主导的预算审批和监督机制,建立实施司法机关决定的预算编制和执行机制,实现独立的司法预算,方能使司法预算制度有力回应司法权威与公正,使其合符司法客观规律和本质要求。

  

  朱大旗,中国人民大学法学院教授。危浪平,单位为中国人民大学法学院。

  

  【注释】

  [1]顾培东:《中国司法改革的宏观思考》,载《法学研究》2000年第3期,第3页。

  [2]朱大旗:《科学发展与我国<预算法>修订应予特别关注的五大问题》,载《政治与法律》2011年第9期,第4-5页。

  [3]王亚新:《司法成本与司法效率》,载《法学家》2010年第4期,第133页。

  [4]刘作翔:《中国司法地方保护主义之批判》,载《法学研究》2003年第1期,第90页。

  [5]王家福:《社会主义市场经济法律制度建设问题》,载司法部宣传司:《中共中央举办法律知识讲座纪实》,法律出版社1995年版,第104页。

  [6]张千帆:《中央与地方财政分权》,载《政法论坛》2011年9月第29卷第5期,第100页。

  [7]湖北省高级人民法院课题组:《改革与完善人民法院经费保障体制的调研报告》,载《人民司法.应用》2009年第9期,第65页。

  [8]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第391、396页。

  [9]朱大旗:《科学发展与我国<预算法>修订应予特别关注的五大问题》,载《政治与法律》2011年第9期,第2页。

  [10]闫海:《论司法预算制度的学理构造》,载《当代法学》2006年第3期。

  [11][奥]凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社1996年版,第348页。

  [12]刘剑文:《财政税收法》,法律出版社2003年版,第99-100页。

  [13]同9注,第9页。

  [14]刘林呐:《我国司法预算应采取何种方式》,载《检察日报》2010年11月21日,第4版。


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文章来源:《法学》2012年第1期
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