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罗智敏:论欧盟法影响下意大利行政法基本原则的发展与变化

更新时间:2012-03-15 08:54:51
作者: 罗智敏  

  

  【摘要】欧盟行政法的基本原则对欧盟成员国行政法发展产生了重要影响,近年来,欧盟法所确定的一系列原则充实了意大利行政法基本原则的内容,如合法性原则、公正原则、良好行政原则,而欧洲法院所确定的一些原则促使意大利引入了一些原先并不存在的新原则,如比例原则、合法信赖原则等。意大利行政法基本原则的发展与变化,表明了欧盟范围内一些共同原则的形成,成员国之间的行政法形成了开放的体系,各国制度之间的效仿与移植现象也渐渐增多,欧盟行政法正在逐渐趋于一体化。

  【关键词】意大利;行政法基本原则;欧盟法基本原则

  

  意大利从19世纪开始就逐渐走向法治国,行政法基本原则作为指导行政机关行为的准则,主要规定在包括意大利宪法中,最为重要的有行政行为合法性原则、公平原则、良好行政原则、行政分权原则(辅助性原则)等。在国家基本法律中也确定了一些基本原则,主要体现在1990年颁布的关于行政程序的第241号法律中,[1]它专门规定了行政行为的原则,其中既有对一些宪法性原则的接受,又有来自于欧盟法规定的新原则。因此,在行政法基本原则方面,意大利既有与欧盟共有的原则,又有从欧盟法接受的对其而言是全新的原则,前者如合法原则、公正原则、良好行政原则,受欧盟法影响它们的内容或多或少有所变化;后者如比例原则与合法信赖原则,这些新原则对意大利行政法的基本理念及行政行为行使的方式、行政机关与私人关系理论与观念的变化的影响都是极其明显的。

  

  一、合法性原则(Principio di legalità)含义的扩展

  

  合法性原则是欧盟行政法中的一项主要原则,根据《罗马条约》第164条的规定,欧洲法院的主要作用是确保在条约的解释和适用过程中使法律得到遵守,该原则在欧洲法院C-46/87及C-227/88判决中都得到充分体现。

  意大利宪法虽然没有直接地规定合法性原则,但是可以从相关条款[2]中推测出来,意大利行政法学家对合法性原则的具体含义也进行了明确的阐述与分析。[3]实际上,合法性原则在意大利历史悠久,它的基本要求就是所有行政权力都必须遵循法律的规定。最初合法性原则具有强烈的政治性,被认为是“法治国的基础”,特别是在19世纪,为了避免行政机关的权力不受监督,意大利明确了法律优于行政的观念,因为议会是选举产生的,因此相对于行政机关而言,议会更能代表人民的意愿。一般认为合法性原则包含两个子原则,即典型性原则(tipicità)与记名性原则(nominatività),前者指行政机关做出的任何行政处理都应该有一个明确的目的,任何行为都有一个特殊规范所赋予的“任务”;后者指行政处理具有法律的限制性,不能做出法律没有“命名”的行政处理,然而这种非限制性在私法中是可以存在的,例如私人为了自己的利益可以创造一些新的合同形式。

  意大利行政法理论界认为,法律保留是保障合法性原则的重要方面,宪法很多条款都规定了对公民权利有影响的行政权力的行使需有议会特别法律规范,其中宪法第23条是法律保留的明显例子。[4]

  1990年8月7日,第241号法律明确将合法性原则列入行政行为的基本原则,该法第1条规定:“行政行为应该遵循法律确定的目的并且符合本法所确定的经济性、有效性的原则及其他规定个别程序的规范”。据此,合法性原则又有了新的含义,意大利行政法学家认为除了以上所说的两个子原则外,又增加一个“受目的约束原则”,即行政行为必须合乎法律规定的目的,包括自由裁量行为。[5]

  随着欧盟法直接适用与效力优先两大支柱原则的确定,一些意大利学者认为合法性原则的含义又有新的扩展,实际上其内容已发生了变化,因为行政机关的自由裁量权不再像以前那样只服从于国内的法律,也要受限于欧盟法所确定的范围,[6]正如2005年2月11日第15号法律对1990年第241号法律第1条的修改中规定,行政行为除了要遵守行政程序法及单行法律规范外,还要遵守欧盟法的原则。

  

  二、公正原则(Principio di imparzialità)的最终法律确认

  

  2000年尼斯峰会签署并于2007年修订的《欧盟基本权利宪章》第41条确定了公民获得良好行政的权利,该条就体现了公正原则,它规定每个人都有权利被欧盟机构在合理期间内公平、公正地对待,这些权利包括:在作出对其不利决定之前应该听取其意见的权利;在遵守合法利益、保密及职业秘密前提下,获取信息的权利;要求行政机关说明作出决定理由的权利。2001年欧洲议会通过的《欧洲良好行政行为法》也明确规定了不歧视及公正原则,特别规定社会成员不论其国籍、性别、种族或者出身、宗教信仰、残疾、年龄,都应被平等对待,该法也要求委员会职员无论何时都应该以客观公正的行为为委员会及公众的利益服务,他们应该在委员会所设定的政绩框架中独立行为,不受个人以及国家利益与政治压力的影响。[7]欧洲法院很长时间以来也一直将该原则认定为欧盟法的基本原则,例如欧洲法院1984年3月15日C-64/82 Tradax与1992年3月31日C-255/90Burban案中都对该原则进行了确认。[8]

  在意大利,公正原则也经历了一个发展过程,最初它被认为是保证行政行为不被政治权力以不恰当的方式影响的一项原则,随后其涵义扩展为行政机关根据“正义”而行为,因此要求公共行政机关在履行职能时根据确定、透明及民主的原则进行,并要考虑所有的相关要素。[9]受欧盟法影响并随着国内司法判例的发展,意大利理论界将行政法中旨在限制行政机关“自由”的很多制度都纳入到公正原则之中,比如要求行政处理说明理由、私人参与行政程序以及“越权”涵义的增加等,在这样一个宽泛的含义之下,公正原则成为行政行为的基本原则,同时它也影响了对合法性原则的理解,增加了合法性的含义,即除了要求行政行为形式合法之外,还要求行政行为的实质合法。[10]

  从意大利宪法第3条与第97条的规定,[11]也可以引申出公正原则是行政行为的一项基本原则。理论界认为公正原则表现在两个方面,一方面是针对行政行为的行使,对所有公民都应没有任何歧视或偏袒,以同样方式被对待,要求同样情形同样对待;[12]另一方面体现在行政机关的组建与公职人员的回避上,它要求行政机关以一种客观公正的方式进行组建,公职人员进入公共机构要通过公开竞争,避免形成政治官僚,要求评委会主要由技术人员组成。宪法第98条同时要求公职人员只为国家服务,不应有存在偏见的利益;当公共机关的职员决定与他们有关的问题时应该退出,这些规定都体现了公正原则的要求。

  2005年第15号法律虽然在规定行政行为应该遵守的原则中没有表述公正原则的字眼,但是其中的一些制度却体现了公正的要求。比如,第2章规定的参与程序保证的就是公正原则的实现,它要求在行政程序中所有相关人的意见都应该听取;相关人有权获取文件、提交一些认为与程序有关的行政机关必须考虑的资料;行政机关有通知义务,被通知人包括法律规定应该参加行政程序的人以及可能因为行政处理受到影响的人,通知的内容包括有权的行政机关、程序客体、责任人、可以查看文件的办公室、预计程序结束时间等。2009年第69号法律再一次修改了1990年第241号法律,在第1条规定的行政行为应遵守经济性、有效、透明原则之后,明确地增加了公正原则,终于使这个宪法确定的原则在专门规范行政行为的法律中得以肯定。

  

  三、良好行政原则(Principio di buon andamento)内容的广泛性

  

  良好行政指要保证行政行为的及时与行政机关职务上的能力。[13]良好行政原则的内容其实是多样的,如知情权、听取意见的权利、获得说明理由决定的权利、在法官面前的防御权等,与“法治”的含义在很大程度上是重合的,可以说与行政法中广义上合法性原则的内容也大致相同。此外,良好行政原则还包括公正原则、合理性原则、目标性、一致性、比例、无歧视等含义,有学者甚至认为良好行政还包括更细微的一些内容,比如行政机关礼貌的义务、书面答复的义务,尽管有些义务并不可诉。[14]鉴于良好行政原则内容上的广泛性与不确定性,意大利著名行政法学家卡塞塞形象地将良好行政比喻为一个“衣架”似的概念,在这个衣架上可以放置很多不同的内容。[15]

  欧洲法院曾经探讨良好行政是一项独立的基本原则还是合法性原则的体现,最初并没有运用该概念来确定某项行为违法,直到1990年11月21日的C-269/90案件的判决中,欧洲法院才将良好行政作为一项基本原则,特别当涉及欧盟机构的自由裁量权时该原则显得更为重要。在此之后,良好行政又在成员国的宪法中占据了一席之地,称为宪法的一项基本原则。[16]欧洲法院在一系列判决中确定了行政机关的勤勉义务、在合理期间作出决定的义务、公民的知情权与听取意见的权利,实际上这些都是《欧盟基本权利宪章》中所承认的原则。如前所述,《欧盟基本权利宪章》第41条明确规定了公民的“良好行政权”,它成为欧盟公民的一项基本权利,该条规定:[1]欧盟公民对于涉其事务享有受到欧盟机构及部门公正、公平及在合理期间处理的权利。[2]这项权利具体包括:在被采取不利措施前,每个人都享有听取意见的权利;在尊重机密、职业秘密和商业秘密的合法利益的前提下,每个人都有获取涉及自己的卷宗的权利;行政机关对其决定负有说明理由的义务。[3]每个人都有依据欧共体成员国法律共有的一般原则要求欧共体就其机构或公务员履行职责过程中造成的损害进行赔偿。[4]每个人都可以以条约规定的任何一种语言文字给欧盟机构写信,并且必须得到使用相同的语言文字做出的回复。[17]2009年1月生效的《里斯本条约》中也提到了良好行政原则,在确定了公正原则、正义原则、行政决定在合理期间做出之后,又明确了知情权与听取意见的权利,即公民有权获得行政文件与获得说明理由的决定。[18]现在良好行政原则在欧盟条约的很多条款中得到体现,比如欧盟条约第248条第2款规定的“健全的财政管理”原则,第274条第1款规定的“良好财政管理”原则。

  在意大利,良好行政是一项宪法性原则,这明确规定在意大利宪法第97条中,意大利学者认为这条原则可以从行政机关的组织与行为两个方面进行理解,它要求一个组织良好的行政机关以一种更适当和可能合适的方式运转,以保证行为的效率、效果和经济性:[19]效率(efficienza)指需要评判“组织机构的行为结果与为此结果而投入的资源数量之间的关系”,它表现为通过最佳协调生产因素为达到自己目标的整体组织能力;效果(efficacia)涉及实际达到的结果与根据计划应该达到的结果之间的关系;经济性(economicità)指用较少的资源获得更大的结果,或者取得的结果与使用的资源可以相容,资源包括财力、人力与时间。这些要求也明确地规定在1990年第241号法律的第1条中。

  良好行政原则一直在意大利司法判例中占据重要地位,宪法法院早在1968年第123号判决中就指出“良好行政原则是行政制度的要点,因此是社会生活正常运转的条件”。[20]为了提高行政机关的效率,意大利行政程序法规定了行政程序的简化程序与加速程序,1990年第241号法律为实现经济有效原则,作出了一系列简化程序的规定:有利于一次性做出决定的服务机构会议制度(La conferenza di servizi);公共行政机关之间的协议制度(Gli accordi tra PP. AA.)——根据法律规定,当需要有不同公共行政机关参加一些程序时,为了避免延误时间,多个公共行政机构联席会议共同讨论达成协议以提高行政效率;自我声明代替行政文件具有效力的制度——为了提高行政效率,相关人可以通过一份自我声明而代替行政机关的文件,相关人应该对自我声明的真实性承担责任,行政机关也可以随后进行调查;简单申报程序代替批准与许可的制度——为简化行政程序,规定利害关系人可以通过一个简单的申报代替以前的许可,行政机关在60日内可以反对该申报,超过该期限利害关系人就可以实施行为;沉默表示同意(silenzio-assenso)的规定——法律对不作为赋予一定的意义,行政机关对于相对人的申请如果沉默,就表示已经同意,在过去,如果行政机关沉默就意味着拒绝,如今的程序法做出相反的有利于私人的规定,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《行政法学研究》2011年2期
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