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任建明:关于全国统一地改革公车管理体制的对策建议

更新时间:2012-03-12 17:54:38
作者: 任建明  

  

  一、公车改革必须要全国统一地进行

  

  经过这些年的理论研究、各方争鸣以及改革试点,有关要不要改革我国公车管理体制的问题,已经成了常识性问题。

  首先,我国现行的公车管理体制是一种落后的实物供给制或配给制,弊端甚多且日益严重。弊端主要集中体现在以下四个方面:一是,财政负担沉重,甚至成了财政支出的“黑洞”。一些地方之所以曾经推动公车改革,直接动因就是财政不堪重负;二是,形成了特有的“轮子”上的腐败现象。例如,公车私用严重且难以监管,超编、超标配车,豪华装饰,借公车维修损公肥私等等;三是,公车的广泛配给严重助长了领导干部阶层的官僚习气。乘坐公车已经成了官职和地位的象征,领导干部和群众的距离越来越远,领导干部阶层和社会其他职业群体相比越来越特殊化,广大群众和普通干部对此十分不满;四是,公车使用效率低下,浪费惊人。这方面已经有一些统计数据,例如,社会其他运营车辆每万公里运行成本在8000元左右,党政机关则高达数万元;每辆出租车的使用效率为公车的5倍,而运营成本仅为公车的13%左右。上述这些弊端是由我国现行的公车管理体制所决定的,不彻底改革这种体制,这些弊端不可能从根本上得到克服。

  其次,我国在公车管理体制上的事实上的实物配给制,和我国一贯的管理规定是严重冲突的。我国先后颁布了多个有关公车的管理,基本意见的一贯的:只有正省部级以上干部才有专车,对副省部级干部也只能保障公务用车。但客观事实是,目前几乎所有乡镇长和县里的科级甚至一些副科级干部都有专车。如果放任这种情况的长期存在,无疑将严重损害党和政府的诚信和形象。

  第三,有关公车管理体制的特殊性决定了,部分地方和部门单兵突进式的改革不可能到位,更不可能成功,而必须要全国统一地进行。据不完全统计,这些年我国已有上海、广东、江苏、湖北、江西、黑龙江、辽宁、浙江、北京等十几个省(区、市)部分地方以及外交部、国家审计署、国家宗教局等几个中央国家机关进行了公车改革试点。从各地情况看,多数是在乡镇,市(县)以及地(市)政府直属部门进行的改革。从改革的方向和具体政策把握来看,多数改革无疑都是正确的。但绝大多数改革都没有成功,坚持下来的也寥寥无几。探究个中原委,从表面上看,主要是改革始终处于放任自由的状态,由各地或一些部门自愿、自主地进行。而深层的原因则是,地方和部门的主要领导人是现行公车体制的最大受益人或最主要的既得利益者,同时也就成为了改革的最大阻力源。纵观各地、各部门改革试点,都有一个普遍特点,即改革只在基层或中层干部中进行,高层的副职都很难触及到。这种不彻底的、不触及主要矛盾的改革自然受到来自广大群众、包括一般干部的质疑和批评。另外,这种局部式的改革必然形成谁改革、谁吃亏的负激励局面。这是所有地方和部门改革试点受挫、反复甚至失败的唯一站得住脚的原因。像所有其他改革一样,地方或部门改革只能作为试点,要想彻底和成功,必须要全国统一地进行。下一步的公车改革,要想终结目前的自发、反复局面,正确的选择是尽快启动全国统一的改革。

  

  二、有关开展全国统一公车改革的两点具体建议

  

  1.成立全国性的公车改革领导小组,统一领导、部署和实施全国的改革。成立全国性领导小组以推动具体改革,已经成为我国近些年来的一个基本经验。这些年来,和反腐倡廉工作有关的改革领导小组就有全国行政审批制度改革工作领导小组、中央治理商业贿赂领导小组以及中央治理“小金库”工作领导小组等等。

  考虑到公车改革涉及到各个党政机关,各级政府,建议全国公车改革领导小组由党中央直接领导,由政治局一名常委担任领导小组组长。领导小组成员单位应当包括:中纪委、监察部、发改委、财政部、审计署以及国家预防腐败局等部门。建议仅在中央和省(市、区)两级设立领导小组就可以了。中央领导小组领导全国以及中央直属机关的公车改革,省级领导小组领导省级机关和省以下地方政府的改革。

  2.国家统一出台公车改革指导意见以协调推动全国的改革。该指导意见应当包括以下五个方面的基本内容。

  第一,制定公车分类及分类管理办法。公车是一个大概念,具体来看,公车应当划分为“公务用车”和“业务用车”两大类。公务用车又包括党政领导干部“个人专车”和党政机关“工作用车”两类。业务用车是指部分党政军机关的特殊工作用车,例如公安、检察、法院、消防、城管、救护以及军队、武警部队用于业务工作的车辆。应当纳入此次公车改革的主要是“公务用车”。

  第二,框定“公务用车”改革的基本范围。建议只对国家正职、国家副职和正省部级领导保留专车,对副省部级领导保留工作用车。其他所有干部的事实上的专车或工作用车一律取消,而纳入市场化的用车轨道。也就是说,正省部级以上领导继续保留实物配给制,副省部级领导适用介于实物配给制和市场机制之间的办法。虽然这样的公车配给范围和我国过去的一贯规定相符,但和其他大多数国家包括资本主义国家相比,也都还是宽了。因此,从长远来看,如果能够进一步缩小这个范围,例如,只有国家正职和副职才享有配给型的专车,是有必要的。

  第三,规定非专车“公务用车”改革的基本方向。对所有非专车“公务用车”,改革的基本方向是市场化和货币化。所谓市场化,就是分批拍卖处理所有拟取消公车,之后政府干部用车都依托各类交通市场,私家车、出租车或城市公共交通来提供。作为改革的过渡,对副省部级干部工作用车以及政府需要暂时保留的工作、接待用车,建立政府公车管理机构,进行准市场化的管理和运作。所谓货币化,就是考虑到我国公务员实行的是相对较低的工资制,一些干部特别是领导干部工作用车需要还比较大,可以考虑按照实际需求,发放一定数量的交通补贴。各地此前的改革试点也大多都是这么做的。但往往发放面积过广,甚至涵盖了所有政府工作人员;发放标准简单化——仅根据职级一个因素来决定车补标准。

  第四,制定非专车“公务用车”改革的基本政策。这些基本政策包括以下五个方面:(1)按照公开市场竞争机制、遵循市场规律的办法分批处理拟取消公车,最大化地保护国有资产。最简单的市场机制就是公开拍卖拟取消公车。严禁任何形式的内部私自处理,严防国有资产流失。拍卖节奏一定要遵循市场规律,要防止出现大量公车集中投放市场,而对国内的汽车市场造成冲击,或者导致公车拍卖价格下滑,使国有资产出现市场化流失的情况。(2)按照节省实际财政支出和民主公开的原则确定货币化车补标准。从以往各地的不彻底改革来看,节省公车支出基本都在50%左右,甚至更多。车补标准是个既敏感又关键的因素,一定要坚持公开民主的方式决定,鼓励使用公开听证的方法。(3)车补应按照货币形式全额发放,实行“总额包干、结余归己、超支不补”的办法。也有一些地方曾经在改革中实行过“政府管理、实报实销、结余归公”的办法。这是违反规律的。只会诱发使用者花掉最后一分钱,造成公共资金的无谓损失,或许还会制造出英国下院议员那样的“报销门”丑闻。(4)妥善安排公车司机的分流和再就业问题。相对来说,公车司机是各个相关群体中唯一的利益受损者,从维护稳定的大局出发,需要慎重安排好这项工作。(5)对于改革之后,变相挤占公车,“转嫁消费”等不良现象进行严格监管。一些地方曾出现过的“转嫁消费”现象包括,利用职权向企业及下属单位借车、报销交通费等。

  第五,按照统一部署、整体设计、分步实施的策略在全国推行公车改革。改革的原则、方向和基本政策必须统一制定。同样重要的是,改革的进程应当是分期分批式的,渐进式的,而不能搞疾风暴雨、一步到位。建议整个改革实施周期确定为三年。全国各地各部门都要分三年,若干批次来推行公车改革。之所以必须分期分批,有一些实际的考虑,比如,大量公车不能短期集中投放市场;公车司机分流和再就业也需要一个过程。如果市场在短期内无法吸纳下岗的公车司机,还得要考虑别的分流途径,或实施培训和转业。

  最后需要指出的是,公车改革只是整个职务消费改革以及公务人员薪酬福利制度改革中的一个部分。党的十六届三中全会通过的《决定》中已经提出了“规范职务消费,加快福利待遇货币化”改革的基本要求。本轮改革的主要任务是公车,但也很有必要鼓励一些地方试点全面的职务消费改革甚至公务员薪酬福利制度改革。湖北省一些地方当年的改革试点除了公车外,还包括公务差旅、考察培训、会议招待等项,已经涵盖了职务消费的主体内容。(任建明:清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任)


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