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李艳芳 张牧君:论我国可再生能源配额制的建立

更新时间:2012-03-09 09:45:50
作者: 李艳芳   张牧君  

  可再生能源配额制是可再生能源发展的企业目标。可再生能源总量目标是国家或者各级政府制定的可再生能源发展的宏观发展指标,但其具体落实则需要进一步肢解或者制定为向企业下达的“配额”来进行。因此,目标与配额具有相对性,对国家来说,发展目标是总量目标,对企业来说,发展目标则体现为完成配额。

  

  三、可再生能源配额制的义务主体

  

  根据国外经验,配额制的义务主体通常包括发电商、电网运营商、电力供应商以及消费者。但是在不同国家,实际承担配额义务的主体则又有所不同。英国可再生能源义务主体主要是供电商。澳大利亚可再生能源的配额义务主体主要是电力批发商,丹麦、荷兰以终端消费者为义务人,比利时的配额义务人是电力零售商,而意大利的义务人是年产量超过100GWh的发电厂。美国各州可再生能源配额义务主体主要是供电商。

  那么在中国究竟应当由谁来承担配额义务?实务界与理论界看法并不一致。有的人认为应当由电网企业承担配额义务,以落实全额保障性收购制度。有的人认为应当由发电商承担可再生能源配额义务,因为可再生电力的供应以发电为基础。也有的人认为应当由消费者承担配额义务。还有的人认为发电商、电网企业、消费者、地方政府均应当成为配额义务主体。

  我们认为,在中国目前的政策框架与可再生能源发展现状来看,主要应由电网企业承担配额义务,在一定条件下发电商也可以承担配额义务。

  (一)发电商

  在实行配额制的国家通常很少规定由发电商承担配额义务。究其原因在于:第一,通常来说,实行配额制的国家或者地区的电力行业的市场化程度较高。这就是说发电商是否生产可再生能源电力取决于市场的需求。由于可再生能源通常存在成本高、价格高的问题,市场接受度较低,因而政府通过对市场失灵的纠正即对供电商施加义务,从而增强对可再生能源电力的需求,激发发电商开发利用可再生能源。第二,实行配额制的国家比较注重能源的供应侧管理。就电力的生产过程或者环节来说,包括发电、输电、配电和供电(售电)四个方面。虽然发电是基础,没有发电就谈不上其他的环节。但是发电商所发电力不一定能够全部入网并进入供应侧,因而各国能源产业区分电力的生产量与实际消费量。就可再生能源电力而言,强调实际消费量可能更有意义。

  我国的电力体制市场化程度与可再生能源政策与实行配额制的国家有较大差别。第一,就电力体制与市场化程度来看,我国2002年的电力体制改革只是进行厂网分开,输配供环节仍然三位一体,电网企业既是输电商又是供电商,特别是电网企业拥有明显的优势与自然垄断地位。可再生能源电力上网难的问题既有技术的原因,但最重要的恐怕是电网企业的自然垄断优势地位造成的。第二,我国虽然提出实行可再生电力的配额制,但是并没有同时终止或者淘汰可再生能源固定电价制度。可再生能源固定电价制度虽然不只针对可再生能源发电商,但是由于国家对可再生能源电力的固定价格政策,发电商对利润与投资回报有稳定的预期,因而对可再生能源发电商而言是最具有激励作用的。实践也证明,在固定电价政策引导下,2010年,中国的可再生能源投资占全球新增可再生能源投资数量的1/3还多,可再生能源发电量更远远超过了国家“十一五规划”目标数量。可见,对于发电侧来说,在固定电价制度并行的情况下,无需对发电商施加配额义务。当然如果配额制实行的同时固定电价制度退出,那么对发电商施加配额义务就顺理成章。因而,发电商是否承担配额义务还取决于如何处理配额制与固定电价制度的关系[9]。值得关注的是,我国正在进行大用户直购电试点,在此情景下,发电企业成为直接的供电商。如果发电企业避开电网成为直供发电商,那么发电企业就应该承担相应的配额义务。另外,也有人认为,目前中国电力生产商主要是大型火力发电企业,应当通过强行让一定规模上的火力发电企业承担配额义务以促使其承担相应环境社会责任,以促进能源结构的转型。不过笔者认为这是另一个问题。只有确定了是否让发电商承担配额义务的前提下,才能进一步探讨让哪些发电商承担配额义务。

  (二)电网企业(供电商)

  大多数发达国家,发电、输电、配电、供电是相互独立的,它们直接将供电商作为可再生能源电力配额义务主体。但是在中国,将供电商作为配额义务主体并不合适。其原因在于:第一,中国电力体制改革并不彻底,输配供不分,电网企业纵向一体化经营,我国电力零售商就是各地的供电公司,这些供电公司绝大部分是隶属于国家电网公司、南方电网公司下属的省级电网公司,虽然这些供电公司是独立法人,但终究不过是电网公司的子公司,供电公司所供电力全部来源于其母公司;第二,供电企业规模大小不一,又不具有直接从发电商购买电力的可能性,所以供电商承担配额义务也没有可操作性。

  反之,将电网企业作为配额义务承担主体就具有合理性:第一,可再生能源电力的最终消费量决定于电网企业收购、输送、供应的可再生能源电力数量;第二,供电公司作为电网企业的全资子公司,其人事和业务受制于作为母公司的电网公司,只要电网公司承担配额义务,供电公司必须相应供应可再生能源电力。第三,解决可再生能源电力上网难的问题。我国此次推出可再生能源配额制的主要动因在于从根本上解决可再生能源上网难的问题。如果强制规定电网公司承担配额义务,就可以从根本上保障可再生能源电力的上网。

  (三)地方政府与消费者

  地方政府是否应当承担配额义务?笔者认为,地方各级政府对我国完成可再生能源总量目标有很大的关系,这体现在两个方面:第一,国家可再生能源中长期目标的实现有赖于地方可再生能源中长期目标的实现;第二,地方对可再生能源的态度直接影响可再生能源发电量。但地方政府不是企业,不能够具体从事电力的生产、运输、供应,主要是通过政策调整影响可再生能源电力的供应和国家宏观指标的综合落实,让地方政府承担配额义务可能不太现实,也没有这方面的国外经验,其实也是不必要的。

  笔者也不赞同让消费者承担配额义务。在中国现有政策框架下,消费者已经分摊了可再生能源发电的费用,如果再强行让消费者购买可再生能源电力,既不具有可操作性,也不具有合理性基础。

  

  四、合格的可再生能源电力范围

  

  无论是实行固定电价还是实行配额制的国家,均对法律与政策鼓励发展的可再生能源的范围进行界定,以确定政府与企业各自的权利与义务。大多数国家规定太阳能、风能、地热能、水电、潮汐能、生物质能和垃圾填埋气等都可以用来完成配额义务。不过值得注意的多数国家或者地区在确定合格的可再生能源电力时,通常附加三个除外条件:一是将水电或者一定规模以上的水电和生物质发电排除在合格的可再生能源发电之外,如意大利则排除水电、生物质能发电。荷兰排除水电和部分生物质发电项目。丹麦将小生物质能和装机规模大于10MW的水电排除在外。瑞典排除装机容量在10MW以上的水电和生物质发电。英国排除装机容量大于20MW的水电和部分生物质发电。美国威斯康星州规定只有60兆瓦(MW)以下的水电才有资格;而内华达州则完全将水电排除在外。[10]二是附加时间条件,只有新建的可再生能源发电才可能作为合格的可再生能源电力。如美国德克萨斯州1999年《公用事业监管法》规定,1999年9月1日后建成的可再生能源发电厂和少于2MW装机容量的不考虑装机日期的所有可再生能源发电厂所产的可再生能源电力为合格的可再生能源;从装机容量大于2MW的可再生能源发电厂和1999年9月前建的可再生能源发电厂所购的电力可以算为买方的可再生能源信用义务,但这种信用是不能交易的。[11]第三,将不容易计算的离网型可再生能源电力排除在外。为了更便于政策的执行,降低执行成本,一些国家规定只有能并网的电力才能纳入配额制度的范围,而规模小、分布广泛且产量不容易核实的离网发电则被拒之门外。如丹麦、意大利和英国仅限于可再生能源发电,其中丹麦和意大利仅限于能并网的可再生能源电力[12]。

  我国在确定合格的可再生能源的范围时,有以下几个问题需要考虑:

  第一,关于水能是否纳入可再生能源配额的范围。水能是清洁、低碳、可再生的能源,并符合国家的产业政策,国家应当将水电作为鼓励发展的对象,并纳入合格的可再生能源的范围,但是在实践来看,将水电作为合格的可再生能源的范围,可能带来一些负面影响:首先,水能开发技术已经十分成熟,水能发电量已经占到国家电力总消费量相当规模,如果不加区分地将所有水电纳入合格的可再生能源电力范围,可能会导致以水电代替其他可再生能源电力的开发;其次,水电虽然是清洁低碳的,但相对于太阳能、风能、海洋能等来说,水电开发带来的环境特别是生态影响还是不可忽视的。如果就能源特别是发电对环境、人类健康的影响、能源的可持续利用等综合因素来看,风能、太阳能等可再生能源是最优选择,水电次之,然后为核电、火电。为了鼓励风电、太阳能等非水力发电的发展,国家在对待水电、特别是对生态环境有较大影响的大型水电还是应当慎重,不宜不加区分地将所有水电作为完成配额义务的合格的可再生能源电力范围。

  第二,关于生物质发电是否应当纳入合格的可再生能源电力范围。笔者的态度是我国应当明确将生物质发电纳入可再生能源电力范围。其原因在于:第一,中国是人口大国也是农业大国和经济大国,农林垃圾、生活垃圾、工业与建筑垃圾等大量增加,各种废弃垃圾污染已经成为公害。第二,垃圾分类、处理能力低,垃圾混合填埋占地与污染问题突出。生物质发电一方面可以解决我国因垃圾导致的环境污染问题,另一方面也是我国能源多元化战略、解决过度依赖传统化石能源的有效手段之一。因而国家应当通过强制性手段对垃圾发电加以支持,并将生物质发电作为合格的可再生能源范围。

  第三,是否应当区分新建与既有可再生能源发电项目?我国《可再生能源法》对可再生能源项目的新老项目不加区分,给予统一的政策优惠。未来,为了公平地对待可再生能源项目,也应当将所有可再生能源发电项目一视同仁的纳入可再生能源范围。

  

  五、可再生能源配额义务完成的方式

  

  国外的经验是允许配额义务的承担者自愿选择自建相关发电设备完成配额、或者通过在绿色电力市场购买绿色电力证书的方式完成,以使得义务的承担者选择最低成本或者以最经济的方式履行义务。我国究竟应当选择什么方式来允许企业完成配额?事实上,在一定程度上,完成配额的方式也取决于谁是配额义务的承担者。如果是发电商承担配额义务,那么发电商可以在自建可再生能源发电设备与选择购买绿色电力之间进行选择;如果是供电商承担配额义务,那么供电商完成配额义务的方式就只能是购买绿色电力(或者证书),它无法或者不能够通过自建设备来完成配额义务。如前所述,发达国家通常规定电力零售商或者供应商为可再生能源配额义务主体,而实行配额制的国家通常是电力体制市场化程度较高的国家,因此十分注重配额义务主体履行义务的成本,所以实行可再生能源电力配额制度的国家几乎毫无例外地选择以绿色电力证书制度作为配额制的配套制度,如澳大利亚、印度、日本、俄罗斯、英国、意大利、比利时、波兰、瑞典、挪威和美国的许多州。

  就中国目前的具体国家来看,由于电力体制市场化程度较低,关于绿色电力的认证制度尚未建立,电力市场监管机制不健全、以证书作为交易对象的市场平台及其规则没有形成,因而中国在短时期内无法建立发达国家所进行以绿色证书认证和交易为配套的可再生能源配额制,这也是我国在2005年出台《可再生能源法》时选择固定电价制度的主要原因。《可再生能源法》出台6年多来,我国电力市场并未在市场化的轨道上向前推进,因而可以说,实行配额制的障碍依然存在。在此情况下建立配额制,只有几种选择:要么因实行配额制的条件不具备而放弃;要么同时建立实行配额制的相应条件;或者对配额制进行改造,实行以简单的指令性计划式的配额制。但是笔者以为,如果我国未来着眼于放弃以补贴为基础的固定电价制度,而代之以配额制的话,那么我国应当着力于培育电力市场交易平台及其规则,这可能需要较长时间和成本,相对比较复杂,而且这个过程不取决于可再生能源行业自身,取决于国家整个市场化进程;如果以不放弃固定电价制度为前提而实行配额制的话,那么相对比较容易操作,首先不需要有大的市场环境的跟进,其次不需要绿色证书制度予以配套,只需要对电网企业施加以指令性计划为内容的配额指标管理就可以解决问题,但是它的负面影响是不计成本的、较少考虑配额义务企业的利益,也可能会受到企业的抵制。不过,与其他国家不同的是,中国的电网企业均是国有企业,承担较多的社会责任似乎也不为过。

  

  李艳芳,单位为中国人民法学院。张牧君,单位为中国人民法学院。

  

  【注释】

  [1]关于这两种制度的优劣品质,笔者曾经撰文进行过详细论述。参见李艳芳:《我国可再生能源法的制度构建与选择》,载《中国人民大学学报》2005年第1期。

  [2]解振华:在《可再生能源法》(修订)实施座谈会上的发言,2010.3.16。

  [3]李艳芳:《我国可再生能源法的制度构建与选择》,载《中国人民大学学报》2005年第1期。

  [4]时璟丽、李俊峰:“英国可再生能源义务法令介绍及实施效果分析”,载《中国能源》第26卷第11期,2004年11月。

  [6]日本核电危机后,德国宣布弃核,德国总理默克尔提出新的可再生能源发展目标,到2020年可再生能源发电需占到总电量的35%以上,到2050年占到80%。

  [7]欧盟委员会2008年1月23日通过的《促进可再生能源利用的指令》。

  [8]《可再生能源利用中长期规划》。

  [9]中国实行固定电价制度基本上是成功的,2009年修改的《可再生能源法》也没有触动固定电价制度。

  [10]王白羽:《可再生能源配额制(RPS)在中国应用探讨》,载《中国能源》第26卷第4期,2004年4月。

  [11]李艳芳、岳小花:《美国可再生能源配额制及其启示》,载《清华法治论衡》第13辑。

  [12]李家才、陈工:《国际经验与中国可再生能源配额制(RPS)设计》,载《太平洋学报》2008年第10期。


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