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董和平:社会变迁与宪法

——中国宪法学研究会第一次会员代表大会暨2011年年会综述

更新时间:2012-03-07 23:02:54
作者: 董和平  

  

  社会转型期的中国亟须宪法重塑社会价值观,辛亥革命百年纪念之年也需要重新认识宪法的贡献。基于以上共识,10月22日至23日在西安召开的中国宪法学研究会第一次会员代表大会暨2011年年会将会议主题确定为“中国社会变迁与宪法”。此次会议由中国宪法学研究会、西北政法大学主办,陕西省人大常委会办公厅、兰州大学法学院协办,于2011年10月22日至23日在古城西安召开。在为期两天的会议中,来自全国各地的近三百位专家、学者围绕“社会转型与宪法、中央地方关系法治化、宪法与国家权力的结构与运作、财政立宪主义与社会保障、宪法与刑法的关系”等问题进行了广泛而深入的讨论,会议达到了预期目的,获得了圆满成功。现将本次会议的主要内容综述如下:

  

  一、大会主题发言

  

  社会转型涉及各个方面,其中一个重要方面就是政治制度的转型。我们从清末开始就一直在努力实现一个以宪法为基础的治理模式。这其中,宪法学者做出哪些贡献?全国人大常委会委员、内务司法委陈斯喜副主任认为,前几代宪法学者至少已经完成了以下几大任务:第一个是完成了宪法的启蒙,宪法意识在全社会得到普及;第二个是经过清末、民国、新中国的探索,已经找到适合中国的民主道路;第三个是为我国制定了一部比较好的宪法,经过长期实践,现行宪法是比较好的宪法;第四个是进行了初步的宪政实践。那么,我们这代宪法学者有什么任务?陈斯喜副主任认为,第一项任务是推动宪法的实施,第二项任务是努力形成中国宪法学自身的理论体系。

  宪政主义所具有的普适价值为越来越多的东方国家所接受和认可。在亨廷顿所称的20世纪后期第三波全球性民主化的浪潮之中,亚洲宪政主义的发展引人注目,其已经显示的路径、图景亦与西方古典宪政模式具有一些不同的特征。香港大学法学院陈弘毅教授指出,难以确定在亚洲存在特殊的“亚洲式”的宪政模式或政治宪制制度,也没有足够证据显示亚洲文化与价值观与宪政主义难以兼容。恰恰相反,证据显示宪政主义能否在某一国家或地区得以发扬光大,更多地取决于政治因素,以及战争、外国干预等历史事件的偶然影响,而不是取决于文化与价值观。陈弘毅教授认为,对于宪政主义在亚洲的前景,和它在亚洲疆域的适应能力可以提供一个审慎乐观的视野。具体到中国的宪法实施,宪政尚未成功,同志仍需努力,中华民族的伟大复兴其中一个不可或缺的元素即是宪政的建立。

  1982年以来,中国社会发生了翻天覆地的变化,对于这些变化宪法应做出哪些回应?华东政法大学童之伟教授认为,虽然宪法已经做出不少积极回应,例如宪法序言和相关条款的修改,也基本形成了社会主义法律体系。但是,应该做出的回应本应当更多,具体表现在以下几个方面:一是违宪审查制度、言论自由等方面的滞后;二是经济生活已经市场化,但政治生活仍然计划化;三是立法方面的不作为;四是宪法发展远远落后于社会发展;五是宪法学基础理论研究虽有所突破,但多少脱离中国现实;六是宪法学的影响力有待拓展,不能过分拘泥于传统媒体,要重视学术网站、博客、微博等新兴交流模式;七是宪法学研究可能要面临宪法全面修改的问题,因此,必须对修宪进行系统研究。

  一百多年来,我国已经颁行了14部宪法。与14部宪法相伴生的,是“立宪法易而行宪政难”的不尽感慨。“宪法”与“宪政”,虽是一字之差,却已然百年之别。武汉大学法学院周叶中教授认为,社会基础是中国从宪法走向宪政的关键环节,我们需要从三个方面着手加强社会基础建设:一是塑造合格的公民,这是加强社会基础的基础性工作;二是保障阶层对话为培育政治共同体的构建提供基础;第三,以公民社会为目标构建宪政的社会基础。只有如此,才能使得宪法真正从空中走向地面,从宪法走向宪政。

  关于宪法的实施。北京大学法学院王磊教授提出了“宪法法律论” 的观点,他认为宪法是法律,宪法应该具有法律所具有的一般特征,宪法的实施与普通法律的实施必然分享某些共同特征。

  关于宪法权威问题。中国政法大学李树忠教授认为,宪法权威的性质应该是法权威,并且是最高法权威,它具有优于法律的优先权,即宪法优于立法机关,这是最高法权威的全部思想,同时指出宪法的权威来自人民的制定。

  

  二、社会转型与宪法的适应性

  

  关于宪法学研究拓展的可能性。西北政法大学行政法学院郑军教授认为,在社会转型期间,基于国家职责精准实施与人权保障细化的要求,宪法学研究应拓展其研究视阈,关注社会性别主流化问题,确立适应变革、合理且先进的宪法学理念,缓解宪法学理论与社会生活的疏离状况,进一步彰显宪法学应有的公平、正义等象征性价值和学科生命力,以及宪法学对法学科发展、法秩序建构的引领和规范作用。

  信访在当下社会是一种纠纷解决与权利救济的特殊制度,赞成和主张彻底废除信访制度的声音皆而有之。香港城市大学中国法与比较法研究中心王书成研究员认为,信访的立法发展过程反映了其逐步制度化的法治进程,但实践中制度化进程也逐步暴露了信访在制度上的方向偏离,并没有在根本上达到维护社会稳定、保障公民权利的目的。信访不能起到解决纠纷的功能,信访制度的纠纷解决的立法角度是好的,但是社会效果却并不理想,因此,应该废除信访的纠纷救济角色,因为信访是机关内部的纠纷解决体制,让机关内部来解决自己的纠纷是不可行的。同时,应该将信访的救济功能取消,但不能取消其政治功能。香港城市大学林峰副教授则认为信访制度和多元化的争端解决机制是不冲突的,当然,信访制度对多元化的争端解决机制只是补充,而不能替代多元化的争端解决机制。

  关于社会转型期间释宪机制的创新。江西财经大学法学院刘国副教授认为,转型期社会情势的复杂性与变易性使其异于常规社会,转型期的社会关系变动、社会制度变迁、利益和矛盾冲突都对释宪机制提出了异于常规社会的特殊要求。为应对转型期社会变迁对宪法解释提出的挑战,及时构建一套合理的释宪机制是攸关第二次转型成败的关键。但究竟什么样的释宪机制才能适应社会变迁的需要和社会管理创新的要求?刘国副教授指出,二元释宪机制是构建和完善转型期我国释宪机制的合理选择。其基本思路是:在保留现有释宪机制基础上,适应转型社会的特殊需要,建立一种常态释宪机制,形成常态释宪机制和原有全国人大常委会的非常态释宪机制并存的二元释宪机制格局。

  社会转型对执政党权力的科学运行提出了新的要求。上海师范大学石文龙副教授认为,在中国的现实语境中,“执政党的权力”常常被称之为“党权”,执政权与领导权是两个既有联系也有区别的概念,两者存在着“同中有异、异中有同”的现象。执政党的权力观不是一成不变的,法治时代执政党的权力观需要“与时俱进”。执政党的权力源之于人民,这是人民主权的基本内容之一。当前,我们需要在宪法上构筑执政党与人民之间的关系,从而回答在宪法领域中什么是执政为民,怎么样执政为民?

  在加强和创新社会管理背景下,如何基于深思熟虑与自由选择以维系政府的良好运作,实现共和国公民的自由全面发展与社会的和谐稳定,是当代中国面临的重大挑战。广东商学院戴激涛副教授提出了协商宪政这一构思,认为协商宪政作为融汇中国“和合”传统与西方协商民主、宪政理念的概念模型,可以在继承“和也者,天下之达道也”的中华传统基础上,借鉴协商民主理念、宪政制度路径吸纳共同体的力量,实现每个公民的自由发展和中华人民共和国的伟大复兴。

  吉林大学法学院李海平副教授则根据自己对民间组织所进行的实务研究提出社会宪政概念。他认为民间组织也需要宪政,社会宪政既不同于传统的国家宪政,也不同于所谓的“新宪政”论,它是以规范和调控社会公权力为核心的宪政形式。民间组织所面临的困境是外部干扰和内部不规范,而社会组织宪政也是宪法下的宪政。

  关于政党执政合法性问题。西北政法大学胡晓玲讲师认为,执政理念和执政方式对于执政者是否拥有执政合法性休戚相关。现行宪法确立的“依法治国”方略,时下大力宣传普及的社会主义法治理念,事实上对党依法执政指明了方向的同时也提出了重大要求:党要依法执政,党的执政方式必须程序化,要在加强内部自律的同时建立健全社会监督机制,这些基于当下的执政方略构建的初步考量,客观上为党执政的合法性奠定着理论和进一步制度论证的基础。

  

  三、财政立宪主义与社会保障

  

  在我国社会转型的过程中,市场经济的实行和法治国家的建设均呼唤财政立宪主义理念的落实。中南财经政法大学王广辉教授认为,财政立宪主义理念的核心是对国家税收权的制约。为此,不仅需要从宪法的意义上对“税收”的内涵进行解读,而且需要从征税权的行使、税收收入的使用、纳税人的权利保护、征税权的合理划分等制度上进行建设和完善,方能在通过财政立宪推进中国宪政进程方面见到实效。在财政立宪主义的语境下,对税收权的控制,应包括以下几个方面的内容:一是征税必须得到民意代表机关的同意;二是税收的使用必须遵循“取之于民、用之于民”的原则;三是政府举债也应纳入民意机关的监督之下;四是税收立法权的分配应符合法治的精神;五是纳税人权利的保障。大连海事大学法学院王世涛教授认为,以不同的分析工具,对财政税收会有不同的认识。以宪政经济学为视角,宪法作为元规则是财政税收效率最大化的根本。从“个人主体性”出发,效益意味着“一致同意”,其宪法装置是议会,而对议会税收立法的宪法审查实现了帕累托改进;以产权理论为视角,税收源于产权的私有,并促进宪政的萌发,同其他财政征收方式相比,税收是效率最优选择;以博弈论为视角,税收是零和博弈,但是合作博弈的非均衡赛局;以国家和社会理论为视角,国家与社会的二元分化,产权与国家的分离是税收产生的基础,根据“国家补充原则”,社会私经济免受国家的不当干预,通过私经济的优先发展从而保证税源和税基;以人性论为视角,每个人都有自私的本性,有追求自身利益最大化的偏好,“税痛”唤发公民权利主体意识、参与意识和监督意识。

  从“统收统支”到“统一领导、分级管理”、“划分收支、分级包干”,再到分税制,我国的中央与地方财政关系总体上因循了从集权走向分权的基本思路。上海财经大学法学院徐健讲师认为,财政分权的策略及其实践并未转化成稳定的法律制度。1994年确立的分税制,也仅仅是一个低层次的制度化开端。这种低层次性主要体现在宪法规范的缺失、法律规范的碎片化和低位阶性、制度化范围的局部性,以及事实行动的制度外溢等诸方面。正当的制度只能逐步建设和改进,这是制度塑成与变迁的一般规律。但在改革三十年亦跨过了“摸着石头过河”的困顿的情况下,中央与地方财政权力配置领域的整体性制度却依然未能有效形成。

  香港回归以后,由于《基本法》及《议事规则》的限制,立法会在公共财政方面虽然手握否决权,却几乎不拥有提案权,其修改权也受到很大限制。但香港大学顾瑜博士通过对1998-2010年的数据及个案分析却证实,宪制上的权力不等于真实的权力。作为民意代表机构,香港立法会的自主性和影响力正在逐渐增强。而决定其影响力的,是议席的分布、民意的走向以及议题本身的性质,这也是一个走向民主的政治体制更加成熟的表现。因此可以预见,随着政治改革的逐步推行,立法会的影响力将会进一步增强。

  许多国家的宪政史首先就是一部财政入宪史,政府的税收和公共开支政策一贯会引起法律和宪法上的争论。华北水利水电学院黄建水教授提出“宪法税”这个新概念,认为宪法中关于税的条款即“宪法税”。对于我国宪法税条款的完善,黄建水教授提出以下建议:第一,修改宪法第一章,总纲部分的第13条,明确税收法定原则;第二,修改宪法第三章,国家机构部分的第62条,明确人民代表大会的税立法职权,以体现税权民主;第三,修改宪法第一章,总纲部分的第13条,明确税负公平原则,在宪法修正案第22条即宪法第13条后增加一款:“赋税应依据法律规定在全体公民之间按其能力平等分摊”;第四,应将“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”修改为:“国家为了公共利益的需要,除依据法律规定对公民征税外,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予公平补偿。”另外,从整个宪法结构来看,公民财产权和继承权规定在宪法“总纲”中,而“公民的基本权利和义务”一章没有公民财产权的内容,似乎有点结构不合理,将来如果修改宪法,拟调整其位置将是十分必要的。河南工业大学法学院谭波副教授从社会保障角度探讨了财政立宪。(点击此处阅读下一页)


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