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王锡锌:透明度与中国公共治理变革

更新时间:2012-02-16 09:50:12
作者: 王锡锌  

  国的建立是和党分不开的。而且如果是从修辞的角度分析,这句话也是非常有意思的,就是建国者到底是谁?原句是这样的,“以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民,在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后,终于推翻了帝国主义……建立了中华人民共和国”。那么建立中华人民共和国的主语是谁,你会发现它是精心构造的修辞。我们能不能说中国共产党建立了中华人民共和国,好像不是这个意思。他说的是中国共产党领导中国各族人民。关键问题是建国主题到底是党还是人民,从这个句子中不能明显看出来。但如果从中国宪法第二条来看,它一共有三款,第一款说的就是中华人民共和国一切权利属于人民,这是典型的主权在民的表述。当然也有一些研究宪法的人提议,如果要跟第二条或者宪法后面的条目保持一致的话,可能这句话需要在修辞上做一些调整。比如可以改为“中国各族人民在中国共产党的领导下”,这个时候主语就是人民,至少它跟主权在民是联系在一起。

  但是在这里,肯定是一个精心刻意的修辞选择,我们在这里可以看到执政党不是没有考虑过合法性的问题。我们可以将这种合法性的解释逻辑叫做历史合法性的逻辑,就是通过历史来解释我现在所走的道路,但这种历史合法性逻辑应该说它又比较大的问题,在这里就是说谁打赢了,谁就获得了合法性,但是这种合法性是有缺陷的。枪杆子里出政权,只能解释政权产生,但不能确保政权合法性。政权合法性问题在宪法序言里面,在后面也谈到了绩效合法性的问题,就是改革开放以来共产党领导人民建设国家,坐庄做得很好。所以干得很好我就有合法性。但是这种绩效合法性的解释逻辑,问题在于干得不好要怎么办?既然干得好就能继续坐庄,那自然就提出来,我干得不好那可能就有问题了。所以在这个问题上,执政党也在转向一种民主合法性,或者说一种公共治理。通过平等的,民主化的治理模式来获取合法性。在这个意义上,其实合法性的问题是一个真实的问题,而不是一个泛泛而谈的问题。对于执政党来说,它是一个国家统治中一个非常重要的问题,我刚刚也提到“七一报告”总书记前三页的报告都在讨论这个问题。

  假设要回归到民主的合法性的话,至少在治理的过程中权利运行的过程和结果要为外部民众所知晓,让他们能够在知晓的情况下进行了解、理解甚至是参与和支持。我觉得在这种意义上,它才可能弥补这种民主性的不足,可以增加统治的合法性。这是一个比较重要的。

  第二个就是比较工具性的意义,我们知道中国的信息公开和政务公开,在很大程度上其实受到一些公共事件的推动。比如说非典,它完全是一个公共管理的事件。在非典时间,我当时有一个很深的印象,因为当时我是正在香港。南方非典比较厉害的时候,北京可能也出现了一些病例,但是当时正在召开两会,所以消息控制地比较严,我在香港看电视的时候,看到一个香港记者直接采访当时的卫生部长张伟康,就说北京到底有没有出现非典病人?在这个面向全球直播的电视采访中,张伟康说,我可以负责任的说一例也没有。所以我觉得张伟康也是很冤的,他这个话肯定不是他能负责的。他可以负责任的说他这个话肯定不是真的,但是他又压力,因为这句话,让他不得不辞职了。当时有一位医学专家曾经说过一句话,他说政府可以封锁消息,但是不能封锁病毒。病毒还是在到处跑,所以你封锁消息可能会使应对危机最后变得不可收拾。公共治理应对突发公共卫生事件,可能也会让政府意识到,作为一种治理的技术和工具来说,信息的不对称并非永远都是好的。在有些情况下,你可能要通过信息的释放来进行有效的治理。

  第三种可能的动因是,中国在过去几十年中,社会变迁可能也带来了观念的变革。我们可能更多地会有一种权利意识,基于这种意识去行动。但是中国的政府信息公开和政务公开,是否可以理解为是当政者对民众权利需求的回应,这还很难说。我们只是提到一个可能的原因是民众的权利意识和需求比较强烈。

  最后一个原因,中国的行政透明度的推进,也是跟外部的环境变化有关的。特别是在2000年以后中国加入世界贸易组织。不知道大家有没有仔细看过中国加入WTO的议定书,议定书里面承诺了很多内容,有些重要内容涉及到政府对整个市场进行监管的透明度问题,所以transparency在中国加入WTO的议定书里面是有专门的一节来规定的。我们签署了这个之后,在很多领域也是要兑现这个承诺。

  这些都是对可能的原因的归纳,有执政党自身对合法性资源匮乏的考虑,有治理技术方面把他当成危机管理的工具,另外也有可能涉及到对民众权利需求不断增强的某种程度的响应,最后一个也可能是在内外交互的推动下做出的制度上的反应。

  尽管有这么多的原因,我个人觉得,中国的这种透明度或者说公开,它主要还是停留在工具性层面的公开。把公开作为一种治理的工具,有的时候甚至是更好地进行管理的工具,比如说危机的管理,公共事件的应对。以及有的时候可能通过这样一种一定程度的公开,让民众对政府的某些政策能够增进理解,甚至是提供某些支持。所以可能更多的驱动还是工具性的。工具性的另外一个方面就是在内部为了反腐倡廉。有很多的公开其实都有反腐败的需要,这是对内对外两重意义上的工具性。

  如果从公开层面来说,在国际上,通常可以将公开分为工具性的公开、治理性的公开和权利性的公开。治理性的公开主要是在治理的结构关系中,如果治理的本质是多元主体合一协商互动的话,那协商互动的前提是信息的均衡分布,不能有信息不对称。权力性公开就是不去考虑其工具意义,仅仅是因为它是民众最基本的权利,在道德上是有义务去满足这种权利。我想我们都可以观察到,我个人也比较相信,中国目前的公开,它的制度推进和它的实践,更多的是一种工具性的公开。也正是因为这样,我们会发现公开在实践中有非常明显的选择性公开的表象。选择性公开就是,那些它愿意公开的信息就大张旗鼓地动用各种各样的表达资源来进行公开,那些本来应当公开,老百姓也很想知道,但是可能他不愿意公开的东西,他就可以用各种各样的理由,包括国家秘密。国家秘密现在可能是最重要的免于公开的借口。这部分秘密包括国家秘密、经济秘密、商业秘密、还有影响社会稳定。也就是中国《政府信息公开条例》第八条所规定的“三安全一稳定”。政府信息应当是公开的,但是如果公开有可能影响国家安全,公共安全,经济安全或者可能影响社会稳定的,那这个信息就是不利于公开的。这就为选择性公开在制度上提供了一个非常大的空间,因为许多人在分析《政府信息公开条例》第八条的时候就会发现它存在一个内部的逻辑矛盾。因为信息公开以后会不会危害公共安全、国家安全,这是一个后果,如果我们用一种推测性的后果来决定一个信息是不是公开,就陷入了逻辑泥潭。这个信息如果不公开的话,你不知道它到底会不会产生危害。但是我们决定公开不公开的标准又是假如公开会产生这些后果,那我们就不应该公开,那在逻辑上,就很乱。在实践中带来的后果就是,对操作人员来说,不公开风险是很小的几乎为0,但是公开风险就无限大。所以这样的规定在行为选择上让这些操作人员可能更多的选择不公开。

  前面我们提到的是,在以保密作为官僚文化基本特征的社会中,我们看到了自上而下的推动公开的力量。我们也简单提出了它背后的动机和理由。我觉得从目前来看,这主要还是一种工具性的公开。这种工具性的公开在实践中其实公开的效果其实很难让民众看到。我们把信息视为全民的公共财产,也有很多人从财产权的角度来研究政府信息问题。这个全民所有的财产要怎么使用,也有人提出从公共财产的角度来讲。这种选择性的信息公开,在实践中观察到它的效果确实是不能令人满意的。没有时间来介绍我们对信息公开实际效果的观察,但是可以跟大家简单报告一下的是,从08年5月1号开始,我们在北大每年都会对中国的《政府信息公开条例》实施状况进行评估,每年都发布中国行政透明度的年度报告。这个观察报告显示无论是从宏观的面还是从具体的点来分析,我们都发现信息公开,政务公开在实践层面上依然是尚未得到兑现的理想。我们看到它是一种承诺,但是这种承诺在实践中并没有得到有效的兑现。

  在自上而下进行动员的同时,中国社会由于各种各样的原因,其实已经产生了一种非常强烈的自下而上的,对于信息开放,对于透明度的社会需求。所以我们可以说,在这里有一种bottom-up demands,有一种自下而上的社会需求。这种社会需求,最近几年集中表现在几个方面,民众、公共媒体都越来越关注。第一个是财政信息的公开,财政信息公开其实从中国的法律规定来看,不论从预算法,还是《政府信息公开条例》第十条,都明确讲要公开。比如说《政府信息公开条例》第十条讲,县级以上政府重点公开下列事项,其中有一个就是财政预算决算信息。所以这个在法律中明确规定是政府信息公开的义务,但是在实践中政府没有做,所以我说他是选择性的公开。但民众对这些信息有非常强烈、甚至越来越强烈的需求,所以也会有一个自下而上的推动。比如,就财政信息来看,由民众自下而上推动的,主要是一些机构,比如说在深圳的中国财政透明度观察治理团队,主要是由吴君亮推动。他们不断向地方政府申请,比如说,向上海市政府申请的时候,政府是说这个是“国家秘密”。因为我们保密法规定如果一定要将财政信息算作国家秘密的话,也不是不可以的。《保密法》中有一条规定我记得是涉及到国民经济和社会发展的秘密信息。这个是一个最宽泛的范围,如果他认为这个信息涉及到国民经济和社会发展的一些信息的话,也可能被列入国家秘密。但是在别的地方,比如09年在广州他们就第一次推动了中国地方政府的部门预算公开。

  就财政预算来说,在09年12月,包括李凡教授一直在做的,在四川白庙做的“裸体乡镇府”,这其实是财政支出公开。然后就到了2010年的2月份和3月份,中央要求,各部门和地方要做部门财政预算。社会的需求不仅存在,而且在很大程度上试图弥补自上而下的选择性推动所带来的信息真空,信息供应的真空。所以,我们可以看到,中国对于信息公开的推动,一方面是政府动员的自上而下的推动,另一方面是自下而上的推动也是一个很重要的力量。这个就是四川巴州区白庙乡政府的张映上书记搞的“裸体乡镇府”的一个公开。这个公开也很有意思,张映上也到北大来。我们也聊过很多次。他们公开以后,也有许多人骂他,说你们公开了有两个坏处,第一个,你们乡里的干部天天就吃喝,所有的公开的确是这样。花的钱全部作用都是宴请客人和大学生村官,就请大学生村官吃饭。更有意思的一项是,招待财务预算公开民主意识会的观摩来客,就是搞课题组的人去吃饭,花了不少钱,这是最大的一笔。整个1月份的开销,都是吃饭花的钱。一级政府通过财政预算表的公开,就非常清楚地知道了这些人在干什么。所以张映上说现在底下的人谁都不愿意跟我干事,上面的领导不愿意来,因为来了以后得吃饭啊,吃了饭我们就要公开,所以不来了。由于这种情况,导致我们现在要不到资金。因为中国要搞项目必须要请领导过来,必须要请别人过来。过来了之后要吃饭,吃饭了之后不管花多少钱,都要搞公开。所以人家以后不来了,或者来了以后也不吃饭。另外还有这种需求,在许多决策的过程中,特别是自2007年厦门PX事件以来,包括最近一两年在广州、北京围绕建造垃圾处理场的决策而引发的各种各样的公共事件,其中有一个核心问题是知情权实现程度太低。这么重大决策涉及到直接利害关系的当事人,还有有关的公众和团体,但是这些重大的决策不论在事先,还是在决策的过程中,都没有让这些利害关系人或者公众得到充分及时的信息供应,所以导致事后的群体性事件。在这个层面上,我们也看,这种对于信息的需求在社会上越来越强。在这个意义上,他们是弥补了自上而下推动力的不足。包括最近几年我们不断关注的高速公路的收费信息公开,这也是在政府之外干的,仍然属于公共领域的一些事项。中国的收费公路,每年的收费总数额、收费的使用情况,是否真的符合国务院的《收费公路管理条例》,是否真正做到了像我们在很多路上看到的,这个政府贷款修路收费还债?有没有做到这个目的,其中很重要的一点就是信息的对称。所以很多方面通过信息的分享来遏制这样一种公路收费的犯法,这已经成为了过去几年中民众参与到他们所关心的公共事务领域中一种非常重要的渠道。

  这张图表是山西省收费公路的一个网络图,是google上面的地区,黄色的点是收费站,我们看到是天罗地网,(点击此处阅读下一页)


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