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庞中英:中国不能再“削足适履”

更新时间:2012-02-12 10:46:25
作者: 庞中英 (进入专栏)  

  

  WTO代表的是国际经济规则,目标是维持一个“规则为基础”的世界经济秩序。中国加入WTO代表着中国和世界现存的国际规则体系之间的关系的一个巨大变化。从直接动机上看,在“发展是硬道理”的激励下,中国加入WTO曾主要是为了更好地接近外国市场,而WTO的其他成员,尤其是欧美,“吸纳”中国加入WTO,有着多重的深虑:不仅是为了打开潜力极其巨大的中国市场,而且更重要的是希望利用WTO来规范一个诸如中国这样的长期以来游离于欧美一手建立起来的“国际规则体系”之外的庞然大物。

  “规则为基础”的世界是中国与世界的共同利益。这如同世界与其他国家的共同利益一样。正因为这一点,在中国加入WTO10年后,世界大国俄罗斯也加入了这个组织,使得WTO终于成为名副其实的全球经济治理机构。

  10年前,东方与西方居然如此在WTO相遇,最终使中国成为了“多边贸易体系”的一部分。如今,从国际规则和全球治理的角度,到底如何看待中国加入WTO这10年?

    

  规则优势和规则劣势

    

  二战后,西方在国际体系的一个优势是规则优势。没有人否认西方一直在国际经济规则上占有的优势。西方不仅是国际规则的提出者、制定者,而且利用其强势,是国际规则的裁判和执行者。西方在国际规则上的优势也可以看做是西方的全球霸权的重要内容。

  相比之下,除非中国不参与“游戏”,一旦加入世界经济“游戏”,中国的规则劣势就突出起来。这一点甚至在加入WTO10年后仍然没有获得根本的改变。

  第一,如果不想继续游离于全球规则体系之外,中国别无选择,只有加入规则。第二,为了加入规则,中国努力满足了占据规则体系主导地位的成员的要求,付出了价格不菲的“入场券”。公平地讲,尽管价格不菲,但是值得的,因为如果没有这些规则,中国的利益更得不到保障。

  第三,进入规则体系的中国,没有吃到天真者想象的“天上掉下的馅饼”。在真实世界,使用规则维护、增进自己的权益,是一个相当复杂而艰苦的过程。值得提出的是,中国对规则的学习过程也许接近“毕业”,但还没有完成;不仅如此,在规则体系中的中国,深切地感受到从一开始就受到了规则的管理。这也许是全球经济治理的本意:在规则体系中的各方参加者实际上处在一个相互治理的环境中。

  这10年来,欧美在WTO中活动的主要任务是“治理”中国。欧美分列中国最大的贸易伙伴。中国向欧美学习,也拿起“法律武器”,多次与欧美在WTO“打官司”。但与驾轻就熟的西方比,中国还不能说善于利用国际规则。

  国际规则体系包括两类成员,一类是规则的提出者和制定者,尽可能使国际规则为其服务,另一类则是国际规则的接受者。加入WTO10年的时间,中国仍然只是国际规则的接受者,尚未成为规则的提出者和制定者。

  不过,中国越来越具有提出和制定国际规则的冲动,试图改变我们的规则劣势。

  可惜的是,在中国加入后的这10年中,WTO处在一个“低潮”,所取得的进展有限。其最大的有限性是:由于成员太多,目标和利益多元,众口难调,WTO主持下的新一轮世界贸易谈判,即“多哈回合”无法取得进展,已经陷于巨大的僵局中。中国没有看到一个更加强调发展(所谓“发展回合”)和更加开放的多边贸易体系。

  在这种情况下,WTO的成员,即使长期受惠于多边贸易体系的美欧日,也都在进攻性地寻求WTO之外的解决方案。在这些WTO之外的解决方案方面,首要的是双边和地区性的自由贸易安排或者“经济合作计划”。

  在这种世界潮流下,中国也积极探索与别的WTO成员的双边自贸区安排,缔结了一些双边自贸协定;也与一些贸易集团,如东盟等缔结了自贸协定。

  目前,面对世界经济和WTO谈判的灰暗前景,亚太一些中小国家推动发起,后来被美国接过来主导的“跨太平洋伙伴协定”(TPP)等所谓“高级”或者“高质”的自贸协定,是世界贸易体系中的新动向。诸如TPP之类的动议和进程,将通向更大范围的区域自由贸易,如亚太自贸区(APFTA),也有助于开辟世界贸易的新规则。

  TPP之类的新规则谈判,目前不包括中国,自然对中国构成了新的挑战:如果不加入这些“高质”的协定,中国失去参与制定新的国际贸易规则的机会,加剧中国的规则劣势。而若是加入这些协定,则势必面对处在经济衰退中的美国,借助其军事强权要求中国进一步开放市场的压力。中国加入WTO后得失的方面之一就是,外国跨国公司和投资银行在中国市场占据和巩固了其优势地位。

    

  “搭便车”问题

    

  一直在全球经济治理中占据控制地位的西方当然希望中国仅仅是守规则的“搭车者”,当然不应是“搭便车”(免费搭车)。它们更不希望进入规则体系的中国享受它们那样的地位,即成为规则的制定者和控制者。

  所以,中国加入WTO等国际经济(金融)制度后,西方等对中国挥之不去的担心有两条:一是中国坐享其成,享受规则为世界的好处,成为国际规则体系的“搭便车”者;二是中国作为“新兴强权”对现行国际规则体系产生大的影响:按照中国的原则和意图修改旧的规则(改变国际治理)和制定更有利于中国的新规则。

  “搭便车”问题是典型的西方中心主义。中国加入国际组织,并非仅仅是为了“搭便车”。从20世纪80年代开始,过去相当长时间,中国人并不知道什么叫做“搭便车”,总体上看,根本也没有“搭便车”的动机。而我国一些学者由于缺少自觉,也为这类西方问题忙活着,寻找答案,即帮助西方人解决他们面对的中国对现有国际规则的影响这个问题。

  认定或者故意说中国是“搭便车”,有助于减缓中国加入现存国际组织对现存国际制度和国际秩序的冲击。因为这样的话,西方就有了迫使中国承担更大的国际责任的堂而皇之的理由。其实,中国加入WTO的谈判是“跨世纪”谈判,耗时长,代价大。尽管如此,中国也还不是以“完全市场经济”身份加入,加入WTO留下了许多“后遗症”,而西方则可以继续以这些保留条款与中国讨价还价。

  如果有人还在炒作“搭便车”,那么,再看看西方对中国在金融危机后要求人民币加入国际货币基金组织的特别提款权系统的反应,就可知西方过去不会,现在不会,将来也不会让中国“免费搭车”。中国货币若要加入IMF的特别提款权,美国等给中国开出的“付费清单”是:人民币按照美国的要求目标升值、实现资本账户项下的人民币可自由兑换。而这样的“搭车费”,中国暂时无力付出。今后,人民币若继续冲刺,欲成为与美元、欧元、英镑和日元一样的国际储备货币,中国需要付出更大的代价,否则,不存在人民币和美元、欧元和日元并驾齐驱的问题。

  再看中国对规则修改和制定新规则的问题。这些年来,尤其是金融危机爆发以来,关于改革国际经济制度的呼声和方案不断。国际经济组织也开始了一些改革,如IMF和世界银行提高了一些“新兴大国”在其治理(决策)体系中的“投票权”。中国在这些机构中的影响力上升,一些中国人出任这些机构的高级职务(如世界银行副行长和国际货币基金组织副总裁)。

  由于G20的重要性已经事实上超过G7或者G8,更由于一度不被西方看好的“新兴大国”集团——“金砖国家合作机制”(BRICS)居然连续召开峰会,并在许多国际议题(包括是否通过IMF对欧元区进行“援助”)上进行了相对有成效的协调与合作,中国在发起、制定新的规则上的作用似乎显现出来。这已经被当做是“中国崛起”的一大特征。

  然而,无论是G20还是BRICS仍然是对旧的“国际经济治理”的必要补充。因为旧的国际经济治理,无法应对新的挑战。为了应付新的挑战,从国际经济治理到全球经济治理的转型是必要的和迫切的。在金融危机下,美英推动了G20的升级,且成功地让中国等国家为对付金融危机出力。

  不过,从中国的角度和中国的立场,加入WTO10年后,中国面对的问题不是西方话语体系中的“中国崛起”对现存普遍规则的影响这类问题,而是真真切切地感到现有国际规则及其演化,如何影响中国在世界体系的生存和发展。尤其是,中国坚持主张的一些对我们有利的规则,正在遭到打击,甚至行将就木。

  例如,在气候变化问题上,中国等“新兴大国”试图坚持、维持“共同但有区别的责任”(CBDR),但是,由于中国等的快速发展,尤其是中国已经成为头号污染物排放大国,其他国家难以接受仍然让中国只承担有限,甚至不承担责任的旧的国际协议(《京都议定书》),而是主张无差别的共同责任。这样的规则变化,将对中国产生很大影响。由于许多西方国家退出诸如《京都议定书》,即使愤怒,中国坚持CBDR的规则将日益困难;加上长期化的第一大排污国,中国将最终不得不接受现实,放弃CBDR。

    

  西方困境和中国挑战

    

  基本事实是,尽管受到“中国崛起”的影响,在可以预期的未来(如5-10年),西方将继续在目标是全球治理的国际规则体系中占据主导地位。原来,非西方的中国等只是以“不挑战”的保证加入这些国际规则,那时,西方不曾担心中国挑战国际经济规则,所以,不存在上述作为新成员的中国对既存国际规则的影响问题。在西方的对华外交日程中,也不曾有今天这样的要求中国必须做“负责任的利害攸关方”的事态发展。

  然而,随着21世纪第一个10年的终结,以及西方权势与地位由于许多大的原因而“没落”,西方显然已经完全认定,中国已经对西方主导的国际规则体系构成了挑战。所以,在中国有席位的国际组织,西方严控中国对这些国际组织的规则制定和执行权的影响,一方面让中国承担更大的责任,即对现存全球治理“贡献”更大的力量,另一方面,防止中国在这些组织中的影响上升到足以改变西方主导性的地步。而在中国没有成员国地位的国际组织,它们继续游说中国按照西方的条件加入这些组织,以便通过国际制度“治理中国”。

  国际能源署(IEA)和经济合作与发展组织(OECD),就一直在努力与中国建立新的关系——“对话”、“合作”中国。中国作为最大的能源使用者,不管是否国际能源署的成员,对国际能源署的国际能源规则提出了最大的挑战;OECD制定和建议的诸如在对外援助、出口信贷、统计、商业道德等方面的国际规则,不是OECD成员的中国以前对这些规则毫无影响,但今日却对OECD代表的“工业发达世界”构成巨大影响。

  对西方来说,如果中国不按照旧的国际规则办事,或者打折扣地对待西方长期以来制定和执行的国际规则,这些国际规则有效性一定会降低,甚至形同虚设。正因为如此,那些跑到北京游说中国参加更多的国际组织的外国要人,一再声称,现行规则的有效性,或曰“全球治理”,有赖于中国的参与。

  但是,从中国的立场和角度看,如果还如同前几年那样,简单同意、完全接受加入现有国际规则,无疑是代价高昂的。有的人认为,接受这些条款,可以促进国内的改革,所谓“开放促进改革”。从深化改革的角度看,借助外力不失为一种改革路径,但是,若是外力的更大规模进入,是中国市场根本无法消化的,则此种开放促进的改革是得不偿失。

  师法西方,正在成为后起的国际投资者中国,也使用对外援助的手段以促进对外经济关系。但是,中国若完全与西方“巴黎俱乐部”的对外援助规则接轨,非洲和南美国家则用不着来找中国,中国对南方国家的吸引力就大大下降;如果中国像OECD国家那样提供出口信贷,则势必使中国企业的国际竞争力降低。

  这就是一个深刻的悖论,是当前中国面对的最深刻的全球治理困境。在中国加入WTO前,由于中国这个国际体系的“异类”规模还相对小,且矢志不渝地、不惜代价地申请加入国际组织,我们比较容易协调与化解这个困境。但是,今天更大的困境却难以化解,原因不仅是因为中国的规模已经更大,而且因为,过去的参与使中国获得了关于全球化和国际组织的直接经验,由此,中国判断加入国际组织的利弊得失的能力也许增强了。

    

  化解悖论的途径

    

  解决这个悖论的出路,不在于中国的继续单方面改革,而在于其他国家也要同步做出努力,即改变长期形成的外国人的思维定势和政策:只要把中国成功地“纳入”现行国际规则,他们面对的“中国挑战”就得到“治理”了;让中国等后来者在国际规则的制定和形成中,只做贡献(承担责任),不获得实质性的更大决策权。

  西方所说的“全球治理”的主要内容之一是对中国的治理。关于这一点,我们研究和谈论全球治理的文章,都没有直接指出。西方的主导性是“改革”目前的国际规则碰不得的“红线”。因此,通过“改革”使现有国际规则变得合理是有其限度的。

  不过,化解上述困境,中国不是没有办法。其中办法之一是,中国主张新的全球合作、地区主义以及一些必要而正当的“单边主义”。

  第一,新的全球合作。中国联合其他类似国家,首先是所谓“金砖国家”,或者其他非西方国家,在改革国际规则、制定新的国际规则方面,向西方施加一些实质的压力。“金砖合作”机制目前还难以根本冲击西方的主导性,这个机制因为多种原因很脆弱。但若是坚持下去,其潜力效果最终可能出来。

  第二,新的地区治理。中国一定要加强地区治理。地区治理是全球治理的重要环节和基础。目前,地区治理因为欧盟危机和美国重返亚洲正在遭到重挫,但是,地区治理不可能因为地区治理中的问题(如欧盟缺少政治一体化,存在“民主赤字”)和美国的气急败坏而退出历史舞台。中国在推动亚洲合作方面做了一些探索,除了推动东亚合作和中亚合作(上合组织),也与欧盟、东盟、非盟、美洲开发银行、南方共同市场等地区组织建立了多方面的深入联系。中国带头搞的东亚的货币合作机制比IMF更具创新性,效果更好。

  第三,新的中国全球行动。中国不必投入更多的资源到现存国际经济制度中,而是发挥自身的“国家作用”,如落实联合国“千年发展目标”方面的中国国家开发银行、进出口银行等。目前,国际上认为中国的这类机构的作用堪比世界银行。中国这么做,确实有点“单边主义”的味道,但却是积极的、受到广大发展中世界欢迎的“单边主义”。

  进入WTO10年后,亲身体验了关于规则的国际政治,中国应该总结出一些处理规则的国际政治的基本教训。如果“运用之妙”,国际规则是保护和发展中国日益增长的全球利益的根本而有效的手段。中国将继续受益于规则为基础的世界体系,但是,中国在国际规则体系中不能“治于人”,也要“治人”,只有这样,才能促进出现真正的全球治理。


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