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耿国阶:中国治理转型的模式重构

更新时间:2012-02-10 08:59:05
作者: 耿国阶  

  

  中共实现由“全能型政党”向“功能型政党”转变。为此,需要中国共产党党的建设思路实现由“全能型政党”向“功能型政党”转变,即,中共不再将自身定位于政府的核心和社会的核心,而是宪法性整合秩序的核心,是宪法及其所体现的普世价值的教化者,是政府运行、社会运行的监督者,是政府与社会之间的协调者,是权力与权力、权力与权利、权利与权利博弈的仲裁者。具体包括:创设“宪政委员会”,专司促进宪政发展、维护宪政健康运行;将党的权力重心逐步转向“宪政委员会”(而非如现在重心在政府,及一些学者所构思的未来将权力重心转向人大),即通过宪政委员会来实现党的领导,而非作为第一议会“代民议政”,作为第一政府“以党代政”;在领导方式上,由直接领导转变为间接领导,由行政控制转变为法律控制;主要职能由决策、执行转向教化、监督、审查、裁决;价值立足点是促进和维护现代道统、宪统,同时促进相对独立的政统、民统的健康发育。

  中共在治理变革过程中的使命。中共在治理转型过程中的使命包括:(1)维护治理转型过程的有序性,包括社会稳定和整合、国家统一和安全等;(2)渐进性的促进传统治理向现代治理的演变,包括制度的突破,宪统、政统、民统的相对分离和健康发育;(3)通过教化、监督、审查、裁决等方式规范权力与权力、权力与权利、权利与权利关系,促进和维护三者在宪法基础上的制度性合作和博弈。

  中共在未来公共治理结构中的定位。在最终的公共治理结构中,中国共产党仍然是宪法性整合秩序的核心主体。价值上维护宪法为核心的现代治理的道统、宪统;职能上主要是以宪法和法律性规范为准则的教化、监督、审查、裁决;组织上以遍布全国各行各业各个层次“宪政委员会”(党组织)为依托;资源来自于宪法赋予的特定法权;体制中定位是权利-权力的监管者,是宪法价值和宪法规则的坚定守护者。

  对中共的运行的监督和制约。中国共产党作为权利-权力监管者的崇高地位是以宪法为基础的,其所有的活动也必须建立在法律的基础之上,监管者本身并无任何超越法律的特权,这是对中国共产党的运行进行监督和制约的法理前提。具体包括如下几点:(1)中国共产党自身的监督和制约,中国共产党的价值和职能定位决定了可以实现真正的委员会制,其主要事务也是可以高度公开透明的;(2)来自于政府的抗辩,政府对于宪政委员会有具体的人-事抗辩权;(3)来自于人民代表大会(议会)的具体人-事的抗辩和监督;(4)来自于更广泛的普通公民组织的监督;(5)来自于媒体的监督。监督的目的不是否定中共的监管地位,而是为了维护其良性运行。

  2.“官统”:政府是公共物品供给的核心主体

  政府的形成、运行和监督。各级政府逐步实现由选民直接或间接选举产生,选举和政府形成过程在“宪政委员会”的监管之下,政府运行既受“宪政委员会”以宪法和法律为基础的制约,也受人民代表大会以“代议权”为基础的制约,亦受普通公民组织和媒体直接以公民基本权利为基础的制约。

  政府是公共物品供给的核心主体。政府的价值定位是公共性;职能是提供公共物品和公共服务;组织是各级政府及其附属机构;资源是法律赋予的行政权;体制中定位是公共物品的主要提供者。

  充实和完善一主多元的公共物品供给结构。政府是公共物品和公共服务的主要供给者,但并不排斥而是积极鼓励商业组织和非政府组织提供公共物品和公共服务。为建立有效的公共物品供给结构,挖掘商业组织和非政府组织在提供公共物品中的潜力,政府自身应实现由直接生产者的单一角色向动态的兼任生产者、安排者和培育者的“多面人”角色转换,建构以政府为主导,商业组织和非政府组织广泛参与的多种方式并存的“一主多元”公共物品供给结构,以更好的提供公共物品,实现公共服务的价值定位。

  3.“议统”:人民代表大会是民意表达和综合的核心主体

  人民代表大会是行使法定代议权的法权性代议机构,是民意表达和综合的核心主体。人民代表大会的价值定位是代表民众利益,如果不能更好的代表民众利益,它就完全丧失了自身存在的合法性基础;职能定位是民众利益表达和综合;组织依托是各级人民代表大会;资源依托是宪法赋予的“代议权”;三极互动治理模式中的定位是民众利益和权利的法定代理人。人民代表大会是三极互动治理模式中权力与权利之间沟通的关键性桥梁,作为民众利益和权利的法定代言人必须保持其高度开放性和透明性,作为权力制衡的关键参与者必须坚守其合法性基础。作为三极互动治理模式中法定代议机构的人民代表大会将逐步实现直接选举,并在治理结构中逐步真正行使代议职能,摆脱“橡皮图章”的尴尬地位,成为传统治理向现代治理转型进程中民主发展的增长点。

  4.以“民统”为基础保持三极互动治理模式的开放性

  宪统、官统、议统的三极互动必须保持足够的开放性,并建立在“民统”(公民社会)的坚实基础之上,方能保证其有效、良性的互动,避免价值的异化、职能的扭曲。

  三极互动治理模式中宪政委员会(中国共产党)、政府与人民代表大会三者的关系是相对封闭的权力制衡关系。宪政委员会对三极互动的主导是建立在宪法和法律规定之上的,并非不受任何制约的权力;有权力制衡比没有权力制衡是治理变革的一大进步,但仍然是一个相对封闭的体系。之所以是相对封闭的,因为三者在每一个层级上拥有权力的只能是少数人,现代治理也难以摆脱少数人统治多数人的局面;理论上,拥有权力的少数人仍然是一个相对封闭的精英体系,有可能沦为基于精英利益的相互钳制或勾结,而不是依据公共利益和法律的健康的相互制衡。

  “民统”(公民社会)是三极互动治理模式的坚实基础。公民社会包括除中国共产党、政府、人民代表大会以外的所有不享有法定权力,非政府、非企业的多种多样、数量众多的民间组织。千千万万的普通民间组织是三极互动治理模式的坚实基础,其在三极互动治理模式中的价值和功能是基础性的:没有这千千万万个普通的民间组织,公民社会无法有效监督宪统-官统的权力、避免其价值和职能的异化,无法有效保障人民代表大会的代表性和其本身价值与职能的异化,也无法有效参与到公共物品供给过程中去建设性的弥补政府公共物品供给的不足。

  宪政委员会(中国共产党)、政府、人民代表大会与普通公民组织构成一个相对开放的公共治理体系。在这个开放的体系中,无论是宪政委员会(中国共产党),还是政府与人民代表大会,各自的活动和相互监督制衡都处于普通公民组织以及媒体的监督之下,能够较为有效的避免三者沦为相互勾结的特殊利益集团,保持公共治理体系的开放性和活力。同时,为更好的提供公共物品和公共服务,满足民众需要,商业组织、非政府组织(包括志愿组织和合作组织)与政府构成一个相对开放的公共物品供给体系,三者以宪法和法律为基础、以政府为主导,分工合作为社会提供公共物品和公共服务。

  5.“三极互动”模式的比较优势

  宪政委员会(中国共产党)、政府与人民代表大会构成一个“三极互动”的治理模式,该模式与“渐进性技术变革模式”及其他治理变革的理论构想相比,具有比较优势。宪政委员会(中国共产党)、政府与人民代表大会“三极互动”的现代治理模式主要有以下几个优点:

  (1)它既是一个过程模式,也是一个目标模式,较好的实现了路径与目标的统一;从形式上摆脱了两极治理结构的内在紧张,不仅为现代治理因素的发育开辟了足够的空间,而且现代治理因素的发育和成长只能使该模式更加巩固、充实而不会使之内在矛盾更加突出;但形式的转变仅仅是为传统治理向现代治理的转变奠定了足够开阔的空间和包容性,是为了治理转变的有序、持续和彻底,而不是对渐进性治理变革的否定。

  (2)较好的实现了中国国情与现代治理基本价值的创造性结合,使现阶段的治理结构与现代治理之间有了一个较好的对接;既保证了权威的连续性,又较好的实现了权威合法性基础的转化;在保证权威连续性的前提下,民主、法治的健康成长必将为根除地方庇护网政治、既得利益集团政治、结构性腐败、权力-资本的非良性联姻四个恶性政治肿瘤,以及其他困扰治理变革的深层次问题,创造条件。

  (3)较好的保证治理变革过程中整合、改革和发展三者的有机统一;有利于保持转型过程的有序性和彻底性,防范治理结构转型中民主化所引起的分裂和动荡;有利于处理中央和地方关系,逐步根治地方政权的类苏丹化现象,改善和规范中央-地方关系;有利于保证国家统一,防范民族分裂;有利于保证行政机构退出乡、村后县以下政治博弈的有序性;有利于防范民主化过程中外国势力的干预等。

  (4)较好的实现了实践可行性和理论彻底性、过程有序性和结果彻底性、长期合理性与短期合理性的高度统一;也能够较好的实现治理变革阶段性和连续性的衔接,避免因领导集体转换带来的发展断裂。

  (5)较好的解决了宪政发展与党的转型两者的适应性和匹配这个治理变革的核心问题,能够达到新的诺斯均衡。一方面,政党从宪政建设过程中获得新的合法性、在未来治理结构中也有独立的法理地位;另一方面,也能够赋予宪法以最强大的政治力量支持,将纸面宪法转化为实践性宪政秩序,赋予现代治理的道统、宪统以现实的政治力量基础,有利于推动道统、宪统的重建。

  (6)三极结构比两极结构更具有稳定性,有利于摆脱传统的两极恶性循环,逐渐建立良性的三极循环。

  

  第4节两极治理模式向三极治理模式的过渡

  

  上已述及,现阶段的治理模式仍未脱传统“官-民”两极政治的窠臼,而且积累了深厚的矛盾,不是一张可以随意涂写的白纸,如何在重重制约中实现两极治理模式向三极互动治理模式的转换,并在三极互动中实现渐进、有序、彻底的治理转型,是三极治理模式构想首先面临的问题。

  1.治理转型的启动

  任何治理转型都需要启动的契机,在中国现阶段,治理转型的启动契机很可能是特定事件的出现及其影响所致。

  首先,虽然进行以政治改革为核心的治理转型已经是包括中共政治精英在内的精英阶层最为关注的问题,党内也有倾向于改革的政治精英,而且随着领导集体的代际更替(第五代领导集体出生于50年代,受教育于70、80年代,第六代领导集体应该出生于60年代,受教育于80年代、90年代),政治改革的态度和意愿应该更加积极,旧的意识形态也早已不构成实质性障碍。但是即使主张改革者主政也很难主动推行结构性的政治变革,原因很简单:以官僚阶层为主的既得利益阶层已经是强大的改革障碍;弥散党内外的技术性调整、短期行为、机会主义等普遍性心态很难克服;中国政治已经很难产生毛泽东那样“乾纲独断”的独裁型、魅力型领袖,也很难出现邓小平那样依赖政治实力“一言九鼎”的政治权威,改革者仅仅是领导集体的一员,改革者的选择受寡头政治结构的制约,更受庞大官僚阶层的制约;虽然推动宪政改革也许是中国最后一个建立千古伟业的机会,也是最后一片产生“克里斯马领袖”的沃土,但中共的政治筛选机制和政治文化很难产生那种既具有华盛顿那样的品质、识见、视野(孙中山勉强算一个),又具有高超的政治艺术,能够适应并且熟练驾驭中国政治游戏的的政治家(像袁世凯、毛泽东那样)。

  其次,在现阶段政治控制、政治吸纳、政治改革三位一体的政治战略下,维权运动、公民社会、私营企业主阶层(资产阶级)都不具备推动结构性政治改革的足够力量。虽然社会矛盾频仍,但是限于组织和宣传的有力控制,社会矛盾并不能转化为政治矛盾很长时间内,群体性事件及维权运动的意义仍然在于具体的问题、具体的个案;很长时间内,公民社会不可能改变其技术性、经济性突出、政治性较弱、帮忙而不能添乱的基本特征;私营企业主阶层(资产阶级)更多被政治吸纳,依附于政治权力并从中获益,而不是政治改革的推动力。整体上,假如中共的基本政治战略不改变,在较长的时间内,三者都不具有推动整体政治改革的能力。

  再次,很多第三世界国家的政治变革源于外在动力。这一点,对于中国几乎没有可能性。中国只要不分裂,来自全球化的外源性政治变革动力就只能在价值的潜移默化方面起作用,而不可能在推动政治变革议程上起作用。因为中国是一个实力和影响力正在上升的大国,任何国家都不可能拿中国政府的态度不当回事,毕竟现实的国家利益大于价值偏好。近来,美国在人权问题上向中国施压的力度和频率明显减少,即是显证。再就是,第三波民主化浪潮在90年代达到高峰,现在已进入衰退期,何时再来下一波高峰,谁也不知道,眼下对民主的反思似乎日渐增多,(点击此处阅读下一页)


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