返回上一页 文章阅读 登录

孙日华:法律解释的成本——兼论法律解释权的配置

更新时间:2012-01-20 10:56:20
作者: 孙日华  

  

  【摘要】传统意义上的法律解释被分为立法解释、司法解释和行政解释,几乎已经约定俗成。但从不同的标准出发法律解释分类的界限是模糊的。由于法律解释权享有主体的多元化,造成了法律解释局面的混乱。现行法律解释制度是一种奢侈的制度实践。高层机关抽象的法律解释在运用到司法过程中必须面对法官的具体解释,增加了重复解释的成本,法律解释混乱带来了协调冲突的成本,公众面对冲突法律解释要大幅增加守法的成本。现行法律解释不符合司法的现实需要,增加了法治的“交易成本”。必须统一法律解释的配置,降低法律解释的成本

  【关键词】法律解释;法律解释权;成本;司法过程

  

  法律解释不应受正义指引,而应由效率指引。

  —乌戈·马太

  

  我国在法律解释问题上的研究和规定由来已久,古者不言,近代尤其是1949年之后的宪法与法律做过多次相关规定,但遗憾的是诸次规定均没有为法律解释问题描绘出美好与精确的蓝图,法律解释大厦的根基还只是寥寥几笔的草拟罢了。如果情势有所转机的话,那就是在1981年第五届全国人大第19次常委会上通过的《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称“决议”)[1]。

  关于法律解释的“决议”是目前司法实践与法律解释研究的最权威与最基本的起点。笔者的论述也将从上述规定开始。为了思路清晰,对“决议”规定进行进一步的梳理。

  如果从解释权归属看包括中央机关的解释和地方机关的解释;如果从法律解释性质而言包括立法解释、司法解释和行政解释。但目前中国学术界关于法律解释的定位几乎都设定在司法过程中的解释,认为法官在司法实践中的解释更具有规范性和可操作性,这样的学术志趣可以建立一个更好的平台参与国际对话[2]。但我国的法律解释制度与学术界所欲追求的法律解释观点相去甚远。法律解释制度的语焉不详和法律解释权[3]配置的混乱导致了我国法律解释高昂的成本投入。由于缺乏对法官解释权的具体规定,使得司法无法达到社会呼唤的公平与正义。

  

  一、我国法律解释权配置的混乱

  

  (一)立法解释的流变

  立法解释的根据就是“谁有权制定法律谁有权解释法律”的原则,这与我国议行合一的权力分配体制有关,通常认为立法解释是全国人大常委会对于基本法律和自己制定的法律进行解释活动。由于全国人大常委会每两个月举行一次会议,不方便从事日常的法律解释工作,那么通常是法制工作委员会作出解释。于是就出现了全国人大常委会对于法律解释权的内部流转问题。法制工作委员会的法律解释具有像法律一样的效力却缺乏像立法一样的严格程序。在民主国家,法律代表“人民的意志”,法制工作委员会以“少数人”的解释就具有了与“人民意志”一样的法律效力,这是不是从民主走向专制的一种行为?法制工作委员会作出的法律解释在一定程度上可能扩大或者缩小了法律文本的原意,是否对于当事人有溯及既往的嫌疑?

  如果说全国人大常委会对于立法解释权的内部流转是无奈之举,那么,立法解释权的外部流转将彻底瓦解立法解释的宗旨。全国人大在自己制定的法律中,一般总是授权有关机构制定“实施条例”,“实施办法”、“实施细则”或“补充规定”,这些机构包括国务院、国务院主管部门(前提是报国务院批准)、省级政府(有些要求报国务院批准)、省级地方人大常委会等,而这些实施规定又进一步按照行政法规、地方性法规和行政规章的方式,对解释问题作出规定{1}。这样的流动也发生在“基本法律”身上,因此按照这种流向就出现了一种可怕的后果,所谓权威的立法解释最后可能沦为其他机关维护部门利益或者地方利益的工具。法治的统一性此时面临危机。

  笔者区分这样的两种流向,一是立法解释流向了行政机关,二是立法解释流向了地方立法机关。首先流向的行政机关既包括中央行政机关也包括地方行政机关,按照依法行政的原则,行政机关必须在法律授权的范围内作出的行政行为才是有效的,立法机关通过立法的形式监督行政机关。但是,上述流向导致了法律成为了行政机关的“俎上鱼肉”,行政机关本身就有极大的权力扩张性,必然将法律解释的权力运用到最大化,因为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”{2}。行政机关所追求的价值与立法机关所追求的价值是有区别的,行政机关更多关注效率与管理的便捷需要,其不会过多考虑社会公平的问题;而立法机关却是在立法过程中关注权力与权利的分配问题,意欲通过普适性的法律规范实现社会的公平与正义。这样的区分导致了行政机关在拿到了规范自身的“标尺”之时,其会自觉不自觉地为自己争取部门利益,披着合法的外衣而行不当之事,其他国家机关的权力和人民的权利遭到了排挤与侵犯。更加可怕的是解释的结果却依旧是普适性的规范,其具有法律一样的效力,涉及面积之广,影响之大可想而知。笔者以为目前行政机关权力之大可能与其具有广泛的法律解释权力有莫大的干系。当前见诸媒体的诸多暴力抗法与腐败丛生的状况多发生在行政机关的权力滥用之时,而群众对于法律的不满也多因行政机关违背了行政法治的基本原则。

  诸多法律是由行政机关作出的解释,在这个问题上司法机关所从事的监督也陷入了两难的境地,法院要拿着行政机关解释过的法律去审查行政机关行政行为是否合法,或者拿着上级行政机关的法律解释去审查下级行政机关。财政和人事上与行政机关存在着千丝万缕的联系,面对这样的境况法院如何作出公正的裁判?!“如果裁定财产归属纠纷的人听从于政府领导人的话,那么这个领导人就希望申明任何财产都是属于他的。如果反对政府领导人这种做法的人会在政府领导命令下受到惩罚,那么专制政治就会出现。”{3}目前我国行政诉讼案件面临的“不敢受理、不敢审判”的困难局面与此不无关系。法治的重镇—行政机关通过法律解释变相地扩张权力,却得不到应有的制约。法治无论在观念、制度还是操作层面都只是黄粱一梦。

  地方行政机关经过授权具有法律解释权的通常是省级政府,由此导致的后果是省级政府为了地方利益对法律进行不同取向的解释,法律的统一性遭到了破坏,使得国家统一发展规划因地方执行不利而付之东流。国家初衷是为了社会公共利益,但是在历经数级地方政府机关之后,相应的法律法规就已面目全非。在法律的解释纵向流转的过程中,法律解释的性质也发生了变化。如果从传统的法律解释分类角度而言,此时的立法解释已悄然转变成为了行政解释或者是政府规章。同样一部适用全国的法律在经过不同的地方政府解释后,必然存在的解释差异导致不同省份在适用法律时的矛盾冲突,它们报请全国人大常委会还是国务院?因为其是对法律的解释,其行为到底是现行法律解释中的所谓的行政解释还是具有立法性质的政府规章,如此模糊的界限与无休止的争论,不知增加多少“交易成本”。

  立法解释不但流向了行政机关,还流向了地方立法机关,一定程度上造成包括上述立法解释流向地方行政机关的后果,但更重要的是其性质上的区分问题。法律经过地方立法机关的解释是作为地方性法规还是依旧作为立法解释?不同性质的内容对于法院在司法审查时采纳与尊重程度是不同的。其实,无法确定性质的两难处境是立法解释所面临的无法克服的困难。

  (二)行政解释性质的模糊

  从“决议”中我们可以发现,从解释主体而言,目前我国的行政解释也可以分为中央国家行政机关的行政解释和地方行政机关的行政解释。前者包括国务院及其主管部门;后者包括省级政府及其主管部门、较大的市政府及其主管部门。从解释对象角度而言,如果解释的对象是行政方面的法律、法规以及规章等,那么行政解释的主体就包括立法机关、行政机关和司法机关。立法机关关于行政法律的解释到底是立法解释还是行政解释?主体是立法机关但是对象是行政法律;同样的问题也发生在司法机关的解释方面,在行政诉讼中司法机关的解释从主体而言是司法解释,但从对象而言是行政法律、法规与规章。标准不同,法律解释的性质就不同,我们不得不质疑现行法律解释分类地科学性。

  行政解释不能因为学界研究的较少就可以明哲保身,其性质的模糊就是它的宿命。对此,笔者将从制度实践与学术研究的两个角度分析行政解释存在的问题。

  首先,行政解释由法律的执行机关作出,但它的发生场合决定了其性质。目前我国关于行政解释的规定都是抽象的行政解释,其在没有针对案件事实而作出的解释使得其很难与行政立法进行区分。目前行政解释的主体也恰好是可以进行行政立法的主体。解释是避免误会的艺术,但无论如何抽象的解释也无法让法律达到预期的明确度。在这些所谓的解释接触案件事实时,其抽象的特点决定了适用法律时再一次地解释法律,第一次的所谓的法律解释是徒劳的。因此,我们何必将其定义为法律解释呢?这样的解释行为没有起到解释的真正目标,我们就没必要非给他穿上解释的外衣。

  其次,目前学界研究行政(法)解释比较有代表性的是张弘和黄竹胜,张弘认为行政解释是行政执法过程中公务员对于行政行为合法性的解释和说明{4}。黄竹胜认为行政解释包括两部分,即行政执法过程中具体行政机关所做的解释和行政诉讼中司法机关对于法律的解释{5}。非常可贵的是两位学者均跳出了传统的法律抽象解释的窠臼,回应了法律解释的理想。但是,笔者以为二者的行政(法)解释的界定也不甚科学。

  张弘将行政解释界定在行政机关和公务员证明自身行政行为合法性上,也就是行政机关作出行政行为后要说明行政行为合法的理由,典型的是行政告知、听证制度。但是,这样界定“解释”是泛化了解释的概念。行政法治的基本要求就是行政机关在法律授权范围内作出行政行为,行政机关有通过说明理由的方式证明其行为合法与合理的义务。行政机关证明自己行为合法,不同于司法机关,因为司法机关是通过解释法律来判断别人行为的合法性与否,法律解释是法官的职权与职责,法官是作为第三方的中立主体。张弘所谓的行政解释是现代行政法治所指导下的行政权不可或缺的一部分,而不是行政行为过程中的一个阶段。黄竹胜将司法机关对于行政法律的解释定义为行政法解释,笔者以为这样的具体解释是司法机关为了处理案件而作出的法律解释(司法解释),不因案件的性质而有什么不同。如果依据案件性质不同那么就会出现行政解释、民事解释、刑事解释等诸多解释理论。笔者以为司法过程中法官的解释才是真正意义上的具体法律解释,没有必要分门别类的戴帽子。

  总之,笔者以为不存在严格意义上的行政解释,目前展现在我们眼前所谓的行政解释抑或是行政立法,抑或是行政权力的一部分,抑或是司法解释(真正的法律解释)。

  (三)司法解释与事实的脱离

  目前学界研究司法解释的成果很多。尤其是近年学界对于司法解释达成了基本的共识,即认为司法解释是法官在司法过程中的解释,是具体的解释而不是抽象的解释等[4]。“决议”中司法解释包括最高法院和最高检察院的司法解释,这种普适性的解释经常发生在最高司法机关主动进行解释和下级司法机关申请解释两种情形。

  司法独立是最基本的法治原则,在我国这个原则却捉襟见肘。最高司法机关的主动作出的解释无疑是针对法律规范所做的解释,普适性的“解释”对立法造成了巨大的冲击,最高司法机关有蚕食最高国家权力机关立法权力的嫌疑。此举无论是与分权制衡的法治理念还是议行合一的制度实践都是不符的。下级司法机关申请最高司法机关对法律进行解释,一定程度上似乎有具体解释的意蕴,但结果依旧是魂归故里,并破坏了基本的法治原则。申请司法解释发生在检察机关系统内部是有合理性的。检察系统是上下级领导的关系,内部指导是允许的,但发生在检察机关之间的法律解释毕竟是微乎其微的。最高法院针对下级法院个案给与的法律解释(一定程度上是判决意见)破坏了下级法院的司法独立,侵害了当事人的上诉权利,如此等等诸多学者论证无数。本来是针对个案的司法解释,最高法院会将事实部分进行剪裁,留下法律文本和解释意见;或者将案件事实凝练一番与解释意见一同构成了普适性的法律解释,法律解释又一次回到了老路。貌似判例法中具有效力的判例,也不过貌合神离;若曰案例指导,下级法院又惟命是从,如此引发的困惑缭绕于世。

  最高司法机关为了降低冲突带来的协调成本,经常联合多个部门共同解释法律。貌似是节约的一种举措,却容易破坏权力之间的制约与平衡。最重要的还是最高司法机关作出的法律解释缺乏具体案件事实的根基,造成统一性与可操作性的缺失,引起各方面的诟病。

  

  二、现行法律解释制度带来的高昂成本

  

  “法律解释不应受正义指引,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/49398.html
文章来源:《河北法学》2010年第3期
收藏