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李树忠:论宪法监督的司法化

更新时间:2012-01-11 09:00:48
作者: 李树忠  

  

  【摘要】我国宪法确立了由最高国家权力机关监督宪法实施的模式,实践证明,这是一个失效的制度设计。失效的根本原因不在于宪法监督程序不完善,而在于这一模式背离了宪法监督的本质。宪法监督是多数民主的“制动器”,唯有司法化的监督才能担此重任。司法性宪法监督与“议会至上”、“多数民主”是可以调和的。宪法是法律,然后才是最高法律,宪法的法律性也意味着宪法可以而且应当由司法化的机关加以适用。

  【关键词】宪法;法律性;宪法监督;司法化;议会至上;多数民主

  

  宪法监督问题一直是宪法学界乃至整个法学界关注的热点问题。对此问题的研究历久不衰,概因宪法监督的重要性使然(历史和现实均表明,没有真正的宪法监督,就没有宪法);亦因我国至今尚未建立起合理有效的宪法监督制度使然。学界为完善我国宪法监督制度倾注了大量心血,其中不乏真知灼见。但笔者始终认为,在最高国家权力机关监督模式下,探讨完善宪法监督制度,可能捍卫了我们认为不可动摇的原则(如人民代表大会制度),但却背离了宪法监督的本质,最终使这一理想的制度设计归于失效。多年来,人们一直期望制定一部《监督法》,以尽快结束宪法监督的窘境。令人失望的是,《监督法(草案)》对宪法监督和人大监督未加区别,在监督程序、监督法律后果等方面亦乏善可陈。现在是到了重新选择我国宪法监督模式的时候了。笔者认为,司法化的监督是宪法监督的发展趋势。

  

  一、宪法的法律性与宪法监督的司法化

  

  宪法的法律性是宪法与普通法律所共享的某些属性,或者说是宪法作为法律所必须具备的一般性质。自美国宪法诞生以来,宪法的最高性一直被认为是其区别于普通法律最主要的形式特征。认识宪法的最高性,下述逻辑过程是必要的,即:宪法首先是法律,然后才是最高法律;宪法首先获得法律权威,然后才获得最高法律权威。宪法绝不是什么作用有限的公共伦理(Public ethics)、政治道德(Politicalmorality),它是具有国家强制力的法律,而且是最高法律。

  宪法的法律性在制度上的集中表现,就是由司法化的机关适用宪法,进行宪法监督。

  正如法律必须由司法机关——法院适用一样,宪法作为法律,也必须由适当的机关加以适用。这里所谓“适当的机关”既可以是以美国为代表的普通法院,也可以是以德国和奥地利为代表的宪法法院,也可以是法国那样的宪法委员会,总之,必须是司法化的机关。宪法是否由独立、公正、司法化的机关加以适用,是衡量宪法是否具有法律性的主要标准。戴雪在《英宪精义》中指出:为了我们眼下的目的,可以给法律下这样一个定义,即由法院强制遵行的任何规则。法律必须由法院强制遵行。戴雪这里所说的法院,指的是英美的普通法院,宪法监督制度发展到今天,不但以美国为典型的采用普通法院裁决宪法争讼的经验得到了广泛传播,而且还出现了宪法法院、宪法委员会这样专门的司宪机构。据统计,在142个立宪国家中,有64个国家以普通法院裁决宪法争讼,37个国家设有宪法法院{1}(P.103、106)。之所以没有出现清一色的美国模式,这应归结于各国的政治、思想和法律传统的差异,但不管差异如何,有一点是相同的,那就是,宪法作为法律,都得到了司法化的机关的适用。

  宪法的法律性是科学完整的宪法观的组成部分。在我国,宪法的法律性未被充分认识,我们强调宪法是最高法律,强调宪法与普通法律的不同之处,但却忽略了高高在上的宪法与普通法律的共同之点,忽略了宪法作为法律所应具备的一般性质,进而影响了合理有效的宪法监督制度的建立。因此,研究宪法的法律性,具有重要的现实意义。

  

  二、宪法监督目的和宪法监督的司法化

  

  宪法监督的目的决定了宪法监督必须是司法化的监督。宪法监督从较抽象的意义上看,是为了维护宪法的尊严,保证成文宪法不被破坏,但从政权运作的过程来看,宪法监督制度实质上是对多数民主的一种制约机制。其目的是与多数主义对抗,检查多数民主可能出现的不公正现象(当然,少数人或个人也有利用合法的多数实行专制的可能)。在真正实行宪政的国家,多数民主已经取得了合法的权威和地位,但是,不可忘记的是,自由和平等也是民主国家不可动摇的价值追求。在现实政治生活中,多数规则有时会侵犯少数人的权利,这是与民主原则相悖的。民主发展到今天,其含义已日臻完善,它不仅意味着在社会生活和政治生活中要坚定不移地遵循多数规则,同时还意味着对少数的平等保护。我们看到,美国以《权利法案》来实施宪法;法国的《人权宣言》和第四共和国宪法序言作为现行宪法不可或缺的一部分,得到了宪法委员会的积极适用;[1]加拿大也以《权利和自由宪章》来实施宪法。[2]以《权利法案》等来实施宪法,目的就是通过宪法适用机关把多数人政治直接纳入尊重个人权利的轨道。也就是说,宪法监督意欲起到多数民主的制动器的作用。

  在承认宪法的监督的目的是制约多数民主的前提下,也应看到,宪法监督中存在的最严肃、最根本的问题,就是在何种程度上监督政治民主成为可能?或者实际一点说,如何最有效地建立与多数主义对抗的约束机制?总结几个国家在这方面的实践,可以看出,最直接的监督制度不一定是最有效的监督制度。我们注意到,许多明显具有非民主特征的机构(比如不是由公选产生,不负政治责任的机构),它们最初的目的,也是想监督民主的代议机关,但是,它们没能胜任这一角色,而被其他机构取代了。在美国,1787年宪法为了赋予参议院更稳定更可靠的权力,以与代表多数、感情冲动的众议院相制约,规定参议院由间接选举产生,但是这种机制没能阻止一个世纪后的平民党运动。[3]在美国建国前的州政府机构里,原来旨在监督立法行为的“监督委员会”和“监察官”也逐渐被取消。在英国,旨在给众议院“降温”的贵族院的权威大大削减,只具有了象征意义。在加拿大,非公选产生的参议院,原来作为监督众议院的不可或缺的职能部门,现在成了连象征性意义都没有的被恩赐的官场。所有这些机构都有一个共同特点,从功能上讲,它们都具有明显的政治性,它们本身是政府的一个职能部门,既直接参与政权的运作,又作为监督机构行使监督职能,这似乎有失公正,况且它们都不是由公选产生,在行使监督权时不负政治责任,这有悖于政治责任原则。显而易见,在民主化随着时代的发展而日益增强的社会里,这种组合对它们的权威是一个毁灭性的打击。在19世纪的欧洲大陆国家,如法国、比利时、意大利、德意志等,由于受“人民主权”和“议会至上”理论的影响,设立了议会自己监督自己的机制,但是,两次世界大战的惨痛教训告诉我们,这种所谓最有权威的监督,并不能阻止破坏宪法、践踏人权的暴行的出现。

  政治机构的直接监督不能担负起制约多数民主的重任,这已为许多国家的实践所证明。随后我们看到,一种非责任制的、司法化的监督机构已经发展起来。美国于1803年最早正式确立了以普通法院审查法律合宪性的制度。英国的许多前殖民地如加拿大、澳大利亚、印度等国先后采纳了这一模式:二战后的日本、斯堪的纳维亚的挪威、丹麦瑞典以及拉丁美洲的智利、洪都拉斯、玻利维亚、哥伦比亚也建立了美国式的宪法监督制度。在欧洲大陆,由专门机构审查法律合宪性的制度也蓬勃发展起来。1867年,奥地利试行宪法法院模式,1920年10月1日的奥地利宪法正式加以采纳,并于1929年得到完善和发展。此后,1948年意大利宪法1949年德国基本法、1960年塞浦路斯宪法和1961年的土耳其宪法都采纳了这种模式。

  上述宪法监督机关都具有司法性质。美国型自不待言,单就宪法法院而言,也具备司法机关的主要特征,比如宪法法院不是任何机构的下属:宪法法院的判决具有一般效力:法官不得担任某些公职,尤其是不得担任政治职务;法官在任期内不得罢免;法官独立,只服从宪法,等等。但是我们应该认识到,无论宪法监督机关如何司法化,其最终总带有一定的政治色彩。美国式的宪法监督也概莫能外,因为法院在进行合宪性判断时,必然要涉及决策性判断,间接介入政治斗争的领域,它不但不是超政治超阶级的,而且还是统治阶级执行政策的精巧工具。宪法法院的政治性比普通法院还较浓重。宪法法院是为了解决宪法争端而专门设立的,而宪法上的争端往往都是各党派的政治斗争在宪法上的反映,因此,解决宪法争端实质上就是解决政治争端。然而,我们还应看到,一般而言,普通法院和宪法法院表面上并不直接介入政治斗争领域。一个普遍的观点认为,这些国家的法院只是依据宪法条文进行裁判,也就是说,这些国家的法院是以“公平”的裁判人身份,运用法律的程序和用语间接实现其监督职能的。这与政治机构的直接监督有着根本区别。

  现在我们可以得出结论:为什么宪法监督的职能要赋予司法机关?因为司法化的监督在客观上用法律的程序和用语掩饰了监督机关的政治功能,在一定程度上抑制了或者说至少是掩饰了监督机关的政治判断力,因而其裁决容易为争端各方所接受。宪法监督变得更合法、更有效了。

  将政治争端移出政治领域,由司法最终裁决,这是调和统治阶级内部矛盾,维护统治阶级整体利益的精妙艺术。诚然同法机关的权威不在于它有能力作出判决,而在于政治行为者和公众舆论能自愿服从它。在民主制度下,以政治责任作为标准来衡量司法机关,它的权威是靠不住的。司法机关的权威有赖于司法权威的提高,有赖于人民及其领导者自愿服从宪法裁决的政治习惯的形成。这不会一蹴而就,是需要时间的。

  在这里,我们还有必要对法国宪法委员会作一简单的分析,对这个特例的分析,有助于加深我们对宪法监督司法化的认识。[4]

  宪法委员会是不是“真正的法院”?从事比较宪法学研究的学者对此一直争论不休。我们知道,宪法委员会是特定历史条件下的产物。最初设立宪法委员会,目的是为了保护戴高乐将军所创立的新的行政权力免受议会的侵犯。从1958年设立到70年代,宪法委员会的工作仅限于“分权”问题和选举争议问题,人们并没有认识到它是一个重要机关。在70年代,有两个事件使宪法委员会名声大起,一个是被某些人称为法国的“马伯里诉麦迪逊案”,一个是1974年的改革。[5]这两个事件的影响在戏剧般扩大,使宪法委员会的政治作用越来越大了。

  宪法委员会这一引人注目的发展,引起了关于委员会法律性质的大争论。有人认为宪法委员会是政治机构,有人认为是司法机构,并都为自己的观点寻找论据。然而,争论归争论,有一个基本事实我们必须承认:宪法委员会确实具有很强的政治性,它本身就是一个特殊的政治产物,只是到了70年代,其司法性才得到加强。被某些人称为法国的“马伯里诉麦迪逊案”裁决以及其后关于基本人权的裁决,使宪法委员会赢得了崇高的声誉,树立了人权捍卫者的形象,起到了许多国家的司法机关保护人权的作用。这是宪法委员会管辖权扩大的表现,也是其司法性得到加强的重要表现。其次,1974年的改革,把“提请权”赋予了反对党,为反对党在议会内与执政党或政党联盟进行斗争,提供了合法的手段,自此以后,宪法委员会已不再是执政党或政党联盟的私人机器,它成了反对党与执政党进行合法斗争的“公共场所”,也就是说,这次改革使宪法委员会名正言顺地独立于政治力量之外,在一定程度上获得了司法机关所应具备的地位,很难想象,没有宪法委员会在70年代的司法化发展,它会起到今天这样重要的作用赢得了这样崇高的声誉。

  为使宪法委员会的政治作用取得合法性,法国的法理学在经历了一场激烈的论战后,也开始出现了强调宪法委员会司法性质的倾向。费沃尔(Fworeu)和菲利浦(Phillip)两位教授就持此论点,他们认为,如果把宪法委员会看作政治权力机构,它就会立刻失去权威,因为“作为政治权力机构,它缺乏合法性,它不是依任何选举而成立,不对任何人负责”。相反,为了使宪法委员会获得合法的权威,保证它的裁决能被人民和各政党接受,就必须承认它的司法性质“]。这种观点被越来越多的人所接受,并对增强宪法委员会的权威产生了积极的影响。现在,议会和政府也都承认,今天的宪法委员会已不再是过去的宪法委员会了,它不是从属于任何党派的机构,而是具有司法性裁判权的机构。然而,分析一下为宪法委员会辩护的观点,可以看到,它们不是从理论上证明宪法委员会”是“司法机关,而是基于宪法监督实践的考虑,强调宪法委员会”应该是“司法机关,其用意是很明显的。法国宪法监督的实践表明,司法化的监督是宪法监督制度发展的一般趋势。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政法论坛》2003年第2期
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