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加藤嘉一:气候谈判中的大国博弈

更新时间:2012-01-06 10:59:44
作者: 加藤嘉一  

  

  从二零零九至二零一一年,经《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方会议(COP15)至第十七次会议(COP17)的连续召开,「气候」是全球政治的关键词之一。   COP15会议是未来气候政治的起点。COP16和COP17在二零一零年底墨西哥、二零一一年底南非举行,至今仍未能确定《京都议定书》指定的期限——二零一二年后各国之间具有法律约束力的减排框架。

  我站在国际政治的立场,把三年会议总结成八点:一,COP15的谈判结果显然不是令人满意的,只是在部分国家之间,大多数国家、地区不赞同的格局下达成了政治共识,根本没能制定具有法律约束力的共同协议。只有共识,却无约定,只有呼吁,却无响应。

  二,不要过高看重COP15本身的意义,它不过是谈判的一环节和过程而已,真正的利益博弈才刚刚开始,气候谈判将是长达十年,甚至二十年的漫长过程。

  三,不管是发达国家还是发展中国家,各国之间的「不协调」意味着气候变化正式登上二十一世纪最大政治的舞台。COP15和COP16这两轮未能取得实际进展的谈判结局充分表明一个事实,即围绕气候变化的谈判是典型的权力博弈,各国依靠的无非是话语权、国家实力以及外交水平。

  四,「最大赢家」似乎是中国。中国始终按照「共同而有区别的责任」原则行使了发言权,参与了协议起草,显示了存在感,务实保住了在气候变化议题上的核心利益和形象。之所以我认为中国比美国「更赢」,是因为包括日本、欧盟以及广泛的发展中国家都评判说「美国表现得最差」,认为气候谈判难以推进的原因在于世界上最发达的国家美国始终不承诺,不行动。作为排放量世界第二的唯一超级大国,减排目标和出资都不如欧盟和日本。

  五,发展中国家的「外交发言权」得到了明显的提高。发展中国家尽量在「基础四国」(中国、印度、巴西、南非)的率领之下相互团结,保持相对的凝聚力,向发达国家施加外交压力。而被认为「产业革命以来不断恶化环境,却没有承担相应历史责任」的发达国家,尤其没有参加《京都议定书》,随后也始终采取消极态度的美国需要认真反思一点:光靠国家政治实力,说服发展中国家已经不那么容易了。比如,在COP17会议上,日益遭受气候变暖灾害的发展中国家对于主张「新条款将是二零二零年以后」的中国与美国表示批评「那样太晚」,要求尽早的新框架协议。COP17会议进一步显示出,「发达国家」与「发展中国家」这一二元对立的理解方式已经过时。

  六,今后气候谈判能否奏效取决于美国和中国。作为目前唯一的超级大国和未来潜在的超级大国,又是二氧化碳排放量世界第二和第一国家,在「大国游戏」重新覆盖国际政治的时代,两个大国不主动表示承诺,行动,即不达成政治共识,不做出外交努力,不推动法律协议,气候谈判只好陷入「桌上空论」的困境。美中之间也应该采取「共同而有区别的责任」原则。美国作为事前实现工业化、事先恶化环境污染的发达国家,必须率先承诺,行动。否则,事后实现工业化的中国有理由不承诺,不行动。只有美国动,中国才会动。

  七,以务实的谈判艺术成为三年会议上最大赢家的中国主张「发达国家根本没有做好承诺,把指责的矛头投向中国很不负责任」,说法有说服力。中国作为一个潜在的超级大国,而不是传统意义上的发展中国家,一方面为发展中国家说话,另一方面发挥主导作用,展现了大国风貌。虽然中国在COP17会议上似乎软化了其减排立场,表明「可以参与二零二零年后具有法律约束力的条款」,但中国在国际政治舞台上不能永远采取双重标准,已然成为国内外的普遍共识。一方面说「负责任大国」,另一方面说「发展中国家」的解释方式已站不住脚。中国应对气候变化的努力「永不放弃」,但对协调国家利益的谈判「绝不妥协」。

  八,日本是气候变化议题上公认的「领跑者」。在牵涉到国家利益的外交谈判上,其表现却很不理想。作为《京都议定书》的主席国 ,为「后京都」条款做好继承无疑是日本的国家利益和责任需求。何况,纵观日本二十一世纪的对外战略,「环保」是少有的外交筹码,是在国际社会上提高发言权和影响力的重要途径。二零零九年九月民主党实现政权交替后的第一首相鸠山由纪夫冒着较大的国内风险,遭受着来自经济、产业界的巨大压力,提出了当前世界最高的减排目标,提供了最高的援助金额。问题是,在COP15、16会议上,几乎没看到日本的影子。

  结局表明,日本似乎是最大输家。付出最多,索取最少。而在COP17上,日本最终反对《京都议定书》延长,从而退出二零一三年到二零二零年这段缺乏法律约束力条款的期间内的「空白期」。日本能否在二零一二年底举行的COP18上重新发挥话语权,从而促进二零二零年后的气候合作,无疑取决于首先在国内谈判上达成战略共识,确立政治公信力。


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