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沈岿:重构行政主体范式的尝试

更新时间:2011-11-16 09:51:43
作者: 沈岿 (进入专栏)  

  

  【摘要】行政主体理论作为一种范式,构成我国行政法学体系的一块基石,对学术研究和行政诉讼实践之促动众所公认。然而,由于在替代更早的行政机关范式时的匆促与自我限制,其已经因无法适应制度与学术之进一步发展而引起挑战和质疑,并形成范式危机,对其予以重构的设想应在比较研究和本土考察的基础上逐步展开。Asaparadigm,thetheoryofadministrativesubjecthasbeenonefoundationforthestudyofadministrativelawinChina.Itiswidelyrecognizedthatthisparadigmhaspromotedtheacademicresearchandadministrativelitigation.However,duetothehastyandself-limitationwhenitsubstitutedfortheformarparadigmofadministrativeagency,thisparadigmhasbeencriticizedinthepastforbeingunabletomeettherequirementoffurtherinstitutionalandacademicdevelopment.Theexistingcrisisofthisparadigmtriggersthereconstruction,whichwillbegraduallydevelopedonthebasisofcomparativestudyandlocalobservation.

  

  一、引言:为何把行政主体理论视为一种范式

  

  我们把当前拥有的行政主体理论视为具有美国科学史学者托马斯·S·库恩在《科学革命的结构》一书中所提出的范式(paradigm)意义,主要有三个方面的考虑。

  其一,库恩创造的“范式”概念是指在一段时期内科学共同体普遍承认的科学成就,它为特定专业领域学者群体的研究提供了非常典型的问题及相应的解答,亦即设定了分析与研究的理论前提、框架和推理结构(注:〔美〕库恩.科学革命的结构〔M〕.李宝恒、纪树立译,上海:上海科学技术出版社,1980.P8—9.有必要提及的是,该书的译者将paradigm译作“规范”,但当前普遍认同的一种译法是“范式”,本文选择后一种。)。就此意义而言,我们的行政主体理论的确属于此种范式,因为它不仅为绝大多数行政法学者所普遍认同,在各类教科书中成为既定之基本组成部分,〔1〕而且在行使公共行政职能的主体、行政行为之成立与合法前提、行政法律责任的承担者、行政诉讼被告资格等课题的研究上,它都规定了学者们的讨论范围、思维路径或逻辑方向。

  其二,库恩是在研究科学发展的一般模式时提出“范式”这一概念的。他关于范式在常规科学实践中的作用、常规科学研究如何引发范式危机、科学工作者回应范式危机而作出修正传统范式或设计完全崭新的范式的努力、以及新范式经过漫长的非常规科学实践而最终取代传统范式等方面的论述(注:在库恩看来,一种理论之所以成为范式,是因为它比其他与之竞争的理论更好,但它更为成功之处并不在于从一开始就达到非常完美的范围与精确性,而在于为一定领域尚未解决的问题提供一种预期。科学工作者在一定范式之框架内选行研究,探讨这一范式能够加以说明的事实,加强事实同范式预期之间的契合,进一步详细表达范式本身,这就是一种促进知识进步的常规科学实践。然而,常规科学实践可能会发现反常的、与范式预期大大偏离的结果,如果这些反常不能在范式框架内得到满意的解释,危机状态就会产生并不断增长。为应对危机,科学工作者会努力对传统范式进行阐释,从而产生大量传统范式的变种。当传统范式及其变种仍然无法解决主要危机时,人们就会设计完全不同的范式,并在漫长的选择替代范式过程中(亦即长期的科学革命)不断追求对新范式的系统表达,解决导致传统范式危机的各种问题。最终,某一种新范式会取代传统范式,科学工作者在新范式之下继续进行常规科学的实践。),对于我们理解现有行政主体理论的重要意义,对于我们评价当前批评、质疑行政主体理论的观点,对于我们考察是否有必要重构以及如何重构行政主体理论问题,都提供了一个极为有益的视角。

  其三,虽然库恩主要是结合理论物理学的历史发展,对科学史作了综合性的社会学考察,虽然他的科学史观在得到认可的同时也面对许多批评,但其观点的影响所及范围已经远远超越专业领域的界限,有相当一部分哲学、经济、政治等领域的学者运用库恩的“范式”概念以及围绕此核心概念而形成的科学发展模式理论,来看待本专业范围内的理论范式问题(注:库恩在哲学家、科学社会学家以及诸如政治理论这样完全不同领域中的学者中的影响要大于在科学家和实际科学史学家中的影响。〔美〕科恩.科学革命史〔M〕.杨爱华等译,北京:军事科学出版社,1992,前言第8页;〔美〕奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机〔M〕.毛寿龙译,上海:上海三联书店,1999.特别是第21—29页;崔之元.“看不见的手”范式的悖论〔M〕.北京:经济科学出版社,1999;姚慧琴.试论经济学领域的范式与范式危机〔J〕.经济评论,1999(1);宁骚,行政改革与行政范式〔J〕.新视野,1998(3).)当然,一个重要概念的广泛应用,并不意味着其非要适用于某个特定领域不可,但如果这一概念能够帮助我们摆脱局部存在的混沌或盲区,洞察特定领域内真正问题和解答之所在,它的特定运用之需要自然就显现出来了。

  

  二、行政主体范式在我国大陆的建立

  

  行政主体理论在我国大陆成为一种范式之前,行政法学界对于行政法上行使公共行政职能的一方主体的研究,实际上存在着另一种更为传统的范式,即以行政机关或行政组织概念为基点和线索,统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨与论述。由此拓延至整个行政法学体系,包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究,都建基于行政机关或行政组织术语之上。〔2〕本文姑且称之为“行政机关范式”。这一范式之特殊意义,绝非仅限于形式层面的话语表述,而是更进一步触及较深层次的前提、方法、框架等。

  就前提而言,该范式内含一个假设:行政是国家职能和国家事务之一部分,是国家通过行政机关对政治、经济、文化和社会生活进行管理的活动(注:“马克思指出:‘……行政是国家的组织。’这就正确地揭示了行政活动的性质,说明它最直接地体现着国家职能的行使……。”王民灿.注〔2〕引书:P2;“它(国家管理)是以国家的名义,在全国和全民范围内实施,通过法律的形式,并以国家的强制力为保证的。行政法上所说的行政管理,就是这样一种管理。”应松年,朱维究.注〔2〕引书:P2;“行政……是国家一类职能的总称,……其核心为内容的组织和管理活动。承担国家行政职能的机关就叫国家行政机关,行使这类职能的活动就叫行政活动,亦称行政管理活动。”罗豪才.注〔2〕引书:P1。)以行政机关或行政组织来概称行政管理主体,并由此展开对行政法上其他问题的探讨,正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。尽管有学者认识到国家行政机关可能并非公共行政职能的唯一承担者,但或者将此隐约一现的观察淹没在行政机关范式之中(注:姜明安教授曾经在《行政法概论》中指出,“行政管理的主体只能是行政机关和根据法律或受行政机关委托行使行政职能的组织和个人。”注〔2〕引书:P33.但该书其余涉及行政管理主体的论述皆以国家行政机关为唯一对象。),或者竭力在行政机关范式之下寻求解释而不得恰当之提问与解答(注:张尚zhuó@①教授曾经设问,“例如,关于哪些机关是国家行政机关,哪些人员是国家行政工作人员的问题。……在我国,企业事业单位如国营工厂、大学、科研单位以及剧团等,虽然他们不同于各级国家行政机关,但一般都在政府各行政部门的直接或指导下从事活动,其主要负责人员也大都由有关国家行政机关任命和管理。这些单位是从事生产、教学、科研和艺术的活动。这些管理活动是国家行政事务的一部分。那么,这些单位算不算国家行政机关?它们的工作人员算不算国家行政工作人员?”张尚zhuó@①.加强行政法学研究之我见〔J〕.政治与法律,1982,(3):60。从设问本身可以看出“行政机关范式”的影响。)。就方法而言,该范式以写实主义的手法,在解读当时行政组织(包括国家工作人员)法律规范的基础上,着重介绍行政机关的性质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理制度等方面的内容,并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制的改革,提出对组织法、编制法及公务员法的设计。这种与行政学研究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计,既脱胎于该范式的“行政机关”视点,又与当时行政制度改革的重心落在组织建设之上有一定关联。由此前提假设和方法,自然演绎出一种对错综复杂的行政机关系统泼墨甚多的框架,后来行政法学者关怀的诸如哪些行政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法律地位等问题,也就在有意无意中被排斥于框架之外。

  范式可以指导学者们的研究,可以使学者们集中精力仔细而深入地探索更为具体的问题,以寻觅现实世界与范式之间相称性的方式来发展知识。范式也许因此而有限制视野之作用,但一方面这种限制作用于对学术的阶段性发展是不可或缺的,另一方面范式的限制绝非永恒而不能加以放松的。〔3〕(P20)正是在此意义上,我们可以更好地去尝试理解“行政机关范式”在行政法学初期的积极功效(注:有学者认为,从1979年至1989年之间,行政法学在行政组织法和公务员法研究方面取得了若干明显的成果,为80年代的政府机构改革和公务员条例的制定提供了理论依据和实践方案。罗豪才等,行政法学研究现状与行政趋势〔J〕.中国法学,1996,(1):41。本文无意细致研究“行政机关范式”之阶段性贡献,但笔者对某些学者的简单化论断不敢苟同。有学者认为,“最初,行政法学对行政组织的法律概括往往是就行政机关而论行政机关。这种方法无非是就行政组织法的内容进行介绍,基本上是‘白描式’的,甚至连研究都谈不上。”张树义.行政主体研究〔J〕.中国法学,2000,(2):79。有学者认为行政主体理论之间的研究是“就行政组织论行政组织,不解决实际问题的老框框”。胡锦光等.行政法专题研究〔M〕.北京:中国人民大学出版社,1998:112。),也可以更好地去理解学者们因此范式的局限而最终选择替代的“行政主体范式”的意义所在。

  “行政主体范式”之兴起,起因于学者们对“行政机关范式”缺陷的认知,以及对行政主体理论寄与的价值期待。经过一段时间的探索,学者们认为传统的行政机关范式存在以下缺陷:其一,与行政学研究角度和内部有重合之处,没有突出法学研究的特征,过分关注行政组织的组织意义而失于行政组织的法律人格意义;其二,无法描述或解释现实存在的享有公共行政管理职能的社会组织,包括根据法律授权的和接受行政机关委托的;其三,行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系的事实,无法通过行政机关概念本身而得以表达,作为行政法规范对象的、在行政法律关系中作为管理者的行政机关无法借此概念而凸显;其四,内部管理机构与有资格对外以自己名义行使职权的行政机关无法得以区分。〔4〕

  行政机关范式在使行政法学专业化的功能方面(注:学者对行政法学专业化的期望,不仅体现在对行政学角度与行政法角度混淆的反思之上,也体现在力图运用行政主体概念以区别于民法学用法人概念对行政机关的定位。张焕光等.行政法学原理〔M〕.北京:劳动人事出版社,1989:116—117。)和描述或解释现实制度的功能方面的局限,以及行政诉讼法起草时解答行政诉讼被告确认问题的迫切需要,促使行政法学者转而诉诸由国外引人的行政主体概念,并在研读和改造的基础上构建了我们现有的行政主体理论。虽然该理论的主干内容在于界定行政主体的概念、特征、范围和资格等,但“法律法规授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成部分,使得该理论推翻了“公共行政属国家专有职能”的假设,建立了替代的假设:公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分权(注:学者在最初并没有阐明这一点,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法律科学(西北政法学院学报)》2000年06期
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