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莫于川:依法实施行政强制 努力建设法治政府

——《行政强制法》的立法背景、创新亮点和后续课题

更新时间:2011-11-05 19:26:20
作者: 莫于川 (进入专栏)  

  《行政强制法》作出了比较系统的制度安排,包括:

  1.行政强制设定制度。也即强制权力和强制事项的设定制度。要保证行政机关有效行使权力、完成行政管理目标,需要授予强制权力;但是,授予强制权力以后,又容易被滥用造成伤害,所以对此须要保持警惕。因此,需要立法明确行政强制种类与设定的制度,从源头上防止行政强制权力的恣意与滥用。鉴于此,《行政强制法》坚持行政强制权的高门槛理念,规定行政强制措施和行政强制执行由法律设定,仅在极为严格的条件限制下,行政法规与地方性法规可设定有限的行政强制措施,法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

  2.行政强制措施制度。《行政强制法》立足于防止恣意行政、规范权力行使,规定了行政强制措施的一般程序和查封、扣押、冻结的特殊程序,要求行政机关必须按照法律规定的程序步骤和要求采取相应的行政强制措施,否则将承担行政责任、刑事责任和赔偿责任。

  3.行政机关强制执行制度。根据行政强制执行实施主体的不同,《行政强制法》将行政强制执行分为行政机关强制执行与申请人民法院强制执行,默认式地延续了我国《行政诉讼法》确定的“申请人民法院为主,行政机关强制执行为辅”的现行强制执行模式。《行政强制法》规定了强制执行的一般程序与代履行、执行罚、直接强制的特殊程序,为强制执行设定了统一的规范。

  4.申请人民法院强制执行制度。《行政强制法》以行政强制执行的动态展开为序,逐步规定了行政机关提出申请、人民法院受理、对申请进行审查、作出执行决定、实施强制执行的常态程序要求与紧急情况下的非常态程序要求,这是比较符合实际需要的。

  5.行政强制行为责任制度。《行政强制法》第6章对行政机关、人民法院及其工作人员和具有协助义务的金融机构的法律责任作出了集中规定,责任形式有行政处分、赔偿责任和刑事责任。但是,这一章节中所规定了责任制度是狭义的责任制度。这是因为责任承担的方式比较多样,如行政行为的补正、撤销和确认违法,还有造成损害需要进行赔偿。因此,行政强制违法责任的追究不仅应当以《行政强制法》作为依据,还必须结合《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律文件的规定进行综合考量。

  上述五大制度构成一个有机体系:设定制度是前提和基础,强制措施制度与强制执行制度是主干,责任制度是保障。这些制度安排对于有效约束行政强制权力行使具有特殊价值,有利于实现维护公民权益与维护公共利益、尊重个人自由与维持公共秩序、保障公民权利与保证行政效率的辩证统一。

  (二)《行政强制法》的主要特色

  《行政强制法》作为我国第一部关于行政强制的统一、专项法典,反映了改革开放和法治建设30多年来的思想成果和实践经验,表现出如下创新亮点:

  1.顺应潮流更新观念。《行政强制法》的立法宗旨、法律原则和制度建构,体现了约束公权力、保障私权利,利益平衡、私权优先,以人为本、行政为民,行政谦抑、减少伤害,穷尽非强制行为、加强程序约束,加强监督制度、强化责任机制等新理念。这不仅体现了建设法治政府、服务型政府的要求,也顺应了我国新行政法发展的趋势。

  2.体现平衡重在控权。《行政强制法》基本品格就是有效约束行政强制权力。不论是立法原则还是具体的法律规范都体现了这一特质。如第6章所规定的责任制度。我国现行公务员法律规范对公务员行使行政权力行为也作出了约束性规定,《国家赔偿法》对此也有相应规定,但相比之下,《行政强制法》则是专辟一章,规定了行政机关工作人员在行政强制执行中的违法责任,以尽可能地对行政机关及其工作人员的强制行为进行全过程的约束控制。

  3.基本原则的体系化。基本原则体系化是《行政强制法》的一个亮点。《行政强制法》在第1章规定了行政强制的法定、适当、教育与强制相结合、防止滥用、权利救济等五大原则,这五大原则覆盖了行政强制设定、实施、救济等全过程,构成了完整的基本原则体系,为行政强制制度建构和运行指明了路向。

  4.体系结构的科学化。《行政强制法》将行政强制法律制度划分为设定制度、行政强制措施制度、行政机关强制执行制度、申请人民法院执行制度、责任制度等有机联系的五大板块,符合对于行政强制行为进行分类规范的科学规律和客观要求,有利于人们对于《行政强制法》的理解与适用。

  5.责任制度的明晰化。《行政强制法》不仅就行政机关及其工作人员在强制执行中的违法责任作出了规定,还对人民法院及其工作人员违法实施强制执行或者扩大强制执行范围,给公民人身或者财物造成损害的责任作出了规定。此外,对于具有协助义务的金融机构及其工作人员不履行协助义务或者违法履行协助义务也作出了专门规定。

  (三)《行政强制法》的法治亮点

  在以人为本、执政为民、建设服务型政府和法治政府的大背景下,经过长期研究修改、经过全民参与讨论的《行政强制法》,作为我国行政法律体系中最新出台的一部重要法律,较之既往一些行政法律可以说体现了更多的人文关怀和法治精神,例如下述原则和规范:

  1.“行政强制的设定和实施,应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。”(第5条)

  2.“实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合。”(第6条)

  3.“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。”(第8条)

  4.“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物,不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物;不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”(第23条第一款)

  5.“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。”[2](第43条第一款)

  6.“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”(第43条第二款)

  这些体现人文关怀和法治精神的新规范,为依法妥善解决强制拆迁、城管执法等方面的社会治理疑难热点问题创造了更好条件,对于行政机关如何更有效地依法行政提出了更高要求。在社会转型发展、社会关系复杂、社会矛盾尖锐、社会张力很大的当下中国,《行政强制法》立法中的上述亮点,有助于人们正确理解、热情关注、积极推行我国的行政强制法律制度。

  

  五、《行政强制法》的若干遗憾和后续课题

  

  本法草案经过第三次审议后,全国人大常委会通过中国人大网向社会公开征求对草案的意见,共收到3800多条意见和建议,有些被采纳,有些没有采纳进入《行政强制法(草案)》。其原因是多方面的,其中一个重要原因在于,在立法进程和利益博弈过程中,为了协调各方关系,平衡多种利益,早日通过立法,法律草案一再作出了诸多妥协,存在一些不尽如人意的地方,可谓是一种难免的代价或者说立法的现实,也留下了后续努力的诸多课题。

  (一)《行政强制法》留下的遗憾

  我国行政法学界和政府法制实务界的专家学者们一直关注我国的行政强制立法进程,不断跟进研究并参加有关立法研讨、起草工作和论证活动。为帮助修改完善《行政强制法(草案)》,进一步提升草案质量,推动该草案在第五次审议时得以顺利通过,国家重点学科中国人民大学宪政与行政法治研究中心专门于2011年6月18日在中国人民大学举行了“《行政强制法(草案)》中的法律问题”研讨会,来自在京诸多教学科研单位和有关立法机构的权威专家学者出席会议进行了认真研讨,会后由笔者和博士生将研讨会的主要讨论结果归纳形成专题报告立即报送全国人大常委会法制工作委员会,供修改完善该法草案和常委会审议工作参考。该报告郑重提出:(1)建议在本法草案的总则部分明确规定比例原则、平衡原则、最小伤害原则、信赖保护原则和公众参与原则;(2)建议将强制进入住宅和场所、限制通信自由、实施网络管制等对公民权益有严重影响的强制措施明确纳入法律保留范围,以加大人权保护力度;(3)建议明确规定行政执法人员回避制度以符合现代法治精神;(4)建议删去变相扩大了行政强制执行权主体范围的规定,防范那些没有强制执行权的行政机关通过在行政管理过程中通过先行查封、扣押来规避人民法院审查;(5)建议将“违反法定程序”也明确规定为人民法院的审查标准,以克服行政机关和行政公务人员对于行政程序违法抱持无所谓态度的现实弊端;(6)建议作出行政机关强制执行体制的改革决策,将行政机关行使的执行权相对集中于专门的行政机关,专职化、专门化地承担执行职能,实行类似于城管部门相对集中行使行政处罚权的制度(本法第条对城管部门行使行政强制权作出了规定)。人大宪政与行政法治研究中心赶在人大常委会开会第五次审议法案的前夕专门提出的这些修改建议,由于立法工作机构出于“少改动少争议以平静稳妥通过”等种种考量,上述建议和其他许多机构提出的类似建议最终未被纳入该法律文本,留下了很大的遗憾,也成为本法实施取得经验后需要继续完成的修法任务。

  (二)《行政强制法》的后续课题

  “徒法不足以自行”。为保证《行政强制法》得以良好运行,充分发挥其规范与约束行政强制权力、保障公民权益、推进法治建设的重要功能,本法颁行后还需要高度重视和认真做好以下几个方面的工作:

  第一,更新观念。历史经验表明:不同的法律意识和法制观念,对于客观事物会有不同的认识,会有不同的法律实施效果。没有正确的思想观念做指导,即使有了科学的行政法律制度也不可能得到正确实施。以《行政强制法》颁行为契机,让全社会特别是行政公务人员全面理解、深入认识并牢固树立起现代行政法治观念,以新的眼光来观察社会和认识文本,是提高依法行政能力、推进法治政府建设的的必然要求。

  第二,学习培训。树立新的观念,并非凭空就能实现,尤其在中国这样一个有着“权力本位”、“重实体、轻程序”等传统法文化的国家。《行政强制法》具有具有上述基本原则和基本制度构成的体系框架,如此丰富和深刻的内容并非一目了然、轻松自如就能很好地掌握。现在亟需有计划、有组织地开展学习宣传和教育培训,让行政公务人员包括社会各界人士对《行政强制法》能有正确认识,掌握相关能力,自愿给予协力,这是该法得到全面贯彻落实的思想基础、主体因素和社会条件,也是建设法治国家、法治政府和法治社会的必由之路。开展学习培训的方式可以多样化,例如案例解析、专题培训、集中学习等等。只有通过学习培训,才能更新观念、提高认识、增强能力、积累经验,为该法的有效实施奠定坚实基础。

  第三,改善环境。如果社会上广泛存在似是而非的认识,对法律制度未形成正确认知,法律实施就缺乏良好环境。如果《行政强制法》不能有效实施,既不利于行政相对人运用该法维护自身合法权益,也不利于公民依法监督行政机关的行政强制执法工作。法制宣传教育工作负责机关应加强对《行政强制法》宣传工作的组织领导,认真组织、指导和协调该法的宣传工作,例如采用走进社区、流动宣讲等灵活方式,借助网络、电视、报纸等媒体进行广泛宣传。

  第四,清理制度。前述新精神、新规定和新制度是对现行法律法规中滞后内容的一种超越和批判,因此有关机关须要加紧开展清理工作,凡与本法不相符合的滞后内容应当作出修改或废止,尽快完善实施性的法律规范和具体制度,切实践行“立新法与修旧法并重”的立法工作新方针。可见,清理制度也是《行政强制法》颁行之后亟待完成的重要任务,否则该法难以有效实施。此前存在的与行政强制有关的某些规范性法律文件,可能与《行政强制法》的理念、原则、规范不相符合。例如,《行政强制法》规定行政强制执行只能由法律设定,其颁行之后,现行法律之外的、对行政强制执行进行设定的规范性法律文件都应当进行及时清理。通过废止与《行政强制法》抵触、冲突的下位规范性文件或条款,补充实施办法、考核考察制度、统计制度、请示制度、合议制度等配套制度,促进形成有机衔接、协调一致的行政强制法律规范和制度体系。

  第五,积累经验。行政强制法律制度的全面、规范化运行,对于行政公务人员是一个新挑战,须要加强学习研究,注意总结实践中出现的问题和矛盾,特别是抓住一些典型的疑难案件和热点问题,探索有效实施行政强制法制的法治路径,积累经验,改进制度,完善程序,为行政强制法制的进一步发展作出贡献。

  

  【注释】

  [1] 这五次审议的基本情况是:第一次审议:经过长达六年的调查研究、起草论证与征求意见,《行政强制法》草案于2005年12月首次提交十届全国人大常委会第19次会议审议;第二次审议:2007年10月十届全国人大常委会第30次会议对《行政强制法》草案进行了第二次审议;第三次审议:2009年8月十一届全国人大常委会第10次会议对《行政强制法》草案进行了第三次审议;第四次审议:2011年4月十一届全国人大常委会第20次会议对《行政强制法》草案进行了第四次审议;第五次审议:2011年6月十一届全国人大常委会第21次会议第五次审议了《行政强制法》草案,最终于6月30日获得通过。

  [2] 为了确保紧急情况下的行政机动性和公共利益的实现,《行政强制法》在这句话后面加了如下但书:“但是,情况紧急的除外。”


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文章来源:《中国工商管理研究》2011年第4期
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