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彭宅文:分权、地方政府竞争与中国社会保障制度改革

更新时间:2011-10-29 15:18:45
作者: 彭宅文  

  

  本文在经济全球化的背景下分析中国当前以政治集权、财政分权为主要特征的地方政府治理机制所导致的地方政府竞争,对中国社会保障制度的改革和发展影响的原因、机制和结果。

  中国的社会保障制度改革与发展的鲜明特征是国家主导(State-led )。在中国的工业化进程中,社会保障政策的自主性丧失而成为经济政策的辅助。无论是新中国成立初期的劳动保险制度的建立,还是改革开放以来,单位保障向社会保障制度的转型,我国的社会保障制度体系主要服务于国家的经济发展战略,成为进行社会控制、促进经济增长与体制转型,以及维护社会稳定和巩固政治合法性的重要工具。在国家中心主义的视野中,社会保障政策自主性的丧失意味着其对国民生活需要的回应性不足,而更多地是服务于国家转型与发展。

  由于国家的总体性支配权力,社会保障制度改革与发展中的国家主导特征对于计划经济体制之下的中国而言很容易理解。然而,改革开放以来,随着以分税制为主要特征的财政体制确立,包括社会保障支出在内的社会支出责任的地方化使得地方政府,尤其是地级市、县级政府成为财政性社会保障项目的主要责任者,而各类社会保险统筹层次长期处于地级市和县级政府的层次,也使得这些地方政府成为社会保险项目的管理者。此时,对社会保障制度改革与发展中的国家主导的特征的理解和分析,需要我们不仅关注中央政府的发展取向,更要关注国家的技术治理特征。尤其是,当地方政府成为社会保障制度中的重要的、直接的提供者和/或管制者时,地方政府治理机制就成为我们分析“国家主导”特征的一个重要制度性变量。

  当前,以政治集权和财政分权为重要特征的地方政府治理机制,导致了地方政府为了财政激励和政治晋升激励而展开以招商引资为主要内容的地方政府竞争。

  地方政府间的竞争,积极争夺各类资本,希望通过经济增长获得更多的财政收入以应对财权集中所导致的地方政府财力紧张问题,并希望通过在短期内促进经济增长而显示其政绩,进而增加政治晋升的概率。然而,现有的实证研究证明,这种激励机制固然有利于促进市场化改革、技术进步以及基础设施建设投资进而促进了地方的经济增长,但是它也扭曲了地方政府的行为而导致了一系列社会问题。

  而这些问题多数是地方政府缺乏对辖区居民,尤其是劳动者的生活需要和社会风险回应的体现。具体到社会保障领域而言,由于中国社会保障法制建设滞后,按照上述地方政府竞争的逻辑,地方政府倾向于利用或者牺牲社会保障政策构筑区位优势以吸引投资的流入,这进而抑制、扭曲了社会保障制度的改革和发展。这种“中国式分权”以及由此所致的地方政府竞争逻辑为理解和分析中国社会保障制度改革中的“国家主导”特征及其影响提供了重要的工具。

  基于已有的研究,本文主要关注,为什么社会保障制度能够成为地方政府竞争的工具或者牺牲品?地方政府竞争通过哪些方式影响了社会保障制度的改革与发展?以及经济全球化背景下,地方政府的竞争究竟对社会保障的发展造成了怎样结果?其中,第一个问题旨在识别地方政府社会保障制度改革与发展中的国家主导特征,第二个和第三个问题旨在评估社会保障制度转型以来,这种国家主导的特征的影响。相应地,本文的研究内容主要包括以下三个方面。

  第一,中国社会保障制度改革与发展中国家主导特征的识别、分析和验证。

  中国社会保障制度的国家主导特征,意味着国民对社会保障政策的影响有限,社会保障制度建设的取向更多地体现国家意志和国家需要。这种特征是地方政府竞争能够影响到中国社会保障制度改革的基础。本部分内容首先梳理了国外福利国家/社会政策发展的三大理论解释途径——结构功能主义途径、社会中心主义途径与国家中心主义途径——的基本观点和分析视角,并在该理论视野下重新审视了新中国成立以来,尤其是改革开放以来中国社会保障制度变迁过程及特征,提出中国社会保障制度改革与发展的国家主导特征的基本假设及命题。利用1999年至2006年的省际面板数据,文章接着以社会支出(社会保障支出水平)、可及性(社会保险覆盖率)和去商品化效果(社会养老保险平均替代率水平)三个维度测度中国的社会保障发展水平,并寻找对其变迁与发展最强的一类解释性因素。

  实证结果表明,相对于结构功能主义理论的解释变量与社会中心主义理论的解释变量,国家中心主义理论的解释变量对我国社会保障制度改革的解释力度最强,也最稳定,这有力地支持了我国社会保障制度改革与发展中的政府主导特征。

  第二,地方政府竞争影响中国社会保障制度改革的两个途径研究。基于中国式分权所致的地方政府竞争的逻辑,本部分内容主要分析地方政府竞争影响中国社会保障制度改革的两种主要方式及其特征,即税收竞争与支出竞争。

  地方政府之间的税费(优惠)竞争导致地方政府倾向于通过放松劳动管制、越权减免以及碎片化的制度设计等方式来降低其辖区内的社会保险的实际费率水平,制造劳动力成本的低廉优势,这进而影响社会保险制度的扩面和整合。本部分内容利用1997年至2006年的省际面板数据,基于外商直接投资的区位分布模型证实了:地方政府的社会保险费率水平,是影响外商直接投资区位选择的一个重要因素,实际费率水平越高,外商直接投资流入得越少;同时财政分权程度不仅对外商直接投资有着更高程度的正向影响,并且还会影响地方政府在地方竞争中对社会保险制度改革的态度和策略。

  地方政府间的支出竞争也深刻地影响社会保障制度的改革。在政治集权和财政分权的治理体制下,在劳动力丰富、资本稀缺的资源约束下,地方政府公共支出竞争主要指向流动性的资本,进而其服务的重点也是资本。在缺乏制度化的政治问责和劳工政治面临制度约束的背景下,地方政府竞争更容易将其塑造成为为资本的“服务型政府”。这种扭曲鲜明地体现在公共支出结构的扭曲上:重视经济建设支出,关注为资本服务,而忽视社会建设,缺乏对辖区居民风险保障需求的回应。这不仅直接导致财政性社会保障支出遭遇经济建设支出的“挤出”,还间接造成政府对公立医疗机构、福利服务机构的财政补贴不足而引致的各种负面效应。基于1998至2006年的省际面板数据,本部分的实证研究也证实了:社会支出在公共支出中的结构、以及保护性社会支出的水平对外商直接投资都具有负向的作用,具备一定的统计显著性。并且这种作用在不同的财政分权地区还具有一定的差异。

  但是,对于生产性的社会支出而言,其对外商直接投资的作用并不太稳定。这说明,当前的招商引资之战中,我国多数省份的公共支出竞争依然还是走低成本优势的竞争策略,无论这种社会支出具备收入再分配和社会控制功能,还是具备人力资本投资的生产性功能。

  第三,在地方政府竞争的背景下,经济全球化对中国的社会保障制度改革有着怎样的影响?这也是考察中国社会保障制度自主性的另一个重要的角度。

  经济全球化与福利国家发展的相关理论和实证研究表明,国内的政治特征是经济全球化背景下一国社会保障制度改革采取“效率”取向,还是“补偿”取向的关键。基于前文的研究结论,本部分内容引入地方政府竞争作为国内福利政治的变量,进而探讨经济全球化对我国社会保障支出的影响。同时,考虑到不同社会保障项目所对应的群体的政治影响力的差异以及不同社会保障项目在地方政府构筑竞争优势中的作用机制不同,经济全球化对不同社会保障项目的影响也不同。基于上述分析,本部分内容利用动态面板数据模型的计量分析方法,基于1998年至2006年的省级面板数据,验证了我国总体社会保障支出水平呈现出明显的区域间“逐底竞争”的特征,符合“效率假说”。这说明,总体而言社会保障制度的改革特征与国家出口导向型的发展战略是一致的,而并没有有效地回应居民的生活风险。同时,由于不同的政治支持力度,不同的社会保障项目支出水平受经济全球化的影响存在明显差异,经济全球化对行政事业单位离退休经费支出几乎不存在影响,而对优抚和救助支出、社会保险支出存在显著的负向作用。社会保障制度自主性的丧失显然也受到福利政治的调节作用而存在差异。

  主要基于国家中心主义的解释途径,本文通过引入地方治理的制度性变量,分析现有的中国式分权以及由此所致的地方政府竞争对中国社会保障制度改革与发展的影响,并利用面板数据的计量分析方法对一系列的假设和命题进行了实证检验。这些研究结论对当前的正在掀起的社会建设的重点与条件有着一定的借鉴作用,并有利于拓展当前中国政府转型与社会发展关系方面的研究。


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文章来源:《公共行政评论》2011年第1期
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