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刘燕舞:新两田制:为何及如何可能?

——基于金融危机视角下四个村庄个案的比较研究

更新时间:2011-10-29 10:11:00
作者: 刘燕舞  

  

  摘要:金融危机的爆发为我们提供了反观当前农地制度的有益视角。由于地域差异明显,各地农地制度的安排与实践也有明显的区别,因而形成了不同的应对金融危机的实践形态。对这些实践形态进行比较分析发现,农地承包关系的灵活抑或刚性、农地产权的集体所有抑或私有并不是一个非此即彼的关系。从公平与效率两者结合的角度出发,构造一种将农村耕地划分为相对刚性的口粮田以保障农户的基本生存和相对灵活的机动田以保障农户的农业生产,并随人口变动而实现农户个体内部的口粮田与机动田自行补充的“新两田制”,有利于农村社会和整个国家应对危机,并为其处理危机赢得了相对宽松的时间与空间条件。

  

  关键词:新两田制、金融危机、农地制度、农地承包关系

  

  New Two Cropland: Why And How It Is Possible?

  ——Comparative Study of Four Villages Based on Financial Crisis Perspective

  Liu Yan-wu

  (China Rural Governance Research Center of HUST, Wuhan, Hubei, 430074)

  

  Abstract: The eruption of financial crisis offered an useful perspective for us to reflect recent farmland system. There is much difference on various region’s farmland system arrangement because of obvious regional difference. Therefore, there are different kinds of practical forms to reply financial crisis. Compared these practical forms, we found whether the farmland contractual relations was elastic or not and whether the farmland property right was collective ownership or private ownership, they were not one or the other relations. For combining the fair and efficiency, We should construct a kind of new two cropland which divided the cultivated land to rigid grain ration land and mobile land. This kind of farmland system is good for rural society and whole state to deal with crisis.Keywords: new two cropland; financial crisis; farmland system; farmland contractual relations

  

  一、引言

  

  金融危机爆发之时,因大量农民工失业而返乡的紧张形势曾引起政、学、媒等各界广泛关注。当人们面对如此突然之局而风声鹤唳草木皆兵之时,我们曾通过广泛的驻村调查后认为,中国特有的城乡二元结构、农地制度以及农民务工的类型等能够成功应对金融危机的冲击,因此,即使有2000万农民工失业,这在西方可能造成社会震荡的现象在中国却不会形成严重问题。[1-5]后来的事实证明,在政、媒、学等各界均忧心忡忡的时候,农村却出奇地平静。

  金融危机暂时告一段落后,当时引起人们巨大忧虑的农民工返乡现象便告别了大多数人的视野。然而,细究起来,这一现象的平静的获得却并非那么简单。金融危机带给我们的启示不仅仅是当其发生之时可以作为一种研究对象而应引起研究者关注,而且其本身还可以作为一种研究视角来反观当前农村的一些重大问题。本文正是基于此种考虑,将金融危机作为一种研究视角,透过金融危机发生之时农村的具体应对机制来讨论我们应构造什么样的农地制度。

  在关于农地制度的构建中,有一种制度曾为政、学两界所重视,那就是“两田制”。两田制最初发起于山东省平度市进行的土地试验改革。1988年,国务院在平度市设立试验区,其中,作为土地试验经验的“两田制”便是其主要成果之一。这一两田制的含义是,将当时农村的土地分为两个部分,一部分为口粮田,一部分为责任田,前者保障农民的基本生存,后者保障农民的基本生产。口粮田灵活安排,属于可以随人口变动调整并在村社内部流转的土地,而责任田则相对较为刚性,与湄潭经验的内涵差不多。由于农地制度改革中的“扬湄抑平”倾向,使得平度经验的两田制并未获得重视。[6]此后,正是在土地制度改革的“扬湄抑平”的基础上,后续关于两田制的研究更多看到的是这一制度的缺点,而非其优势。如有的学者强调,由于制度对村级组织有不当的激励,从而存在很难规避的道德风险问题。[7]姜海与曲福田则认为,两田制的收益与成本具有非对称性,集体与地方政府是最大受益者,而因土地使用竞争退出农业生产的农民则是制度交易成本的主要承担人,因此,随着农业外部经济环境发生变化,两田制的制度交易成本不断上升,危及农村稳定发展,最终被国家强制取缔。[8]还有学者认为,解决三农问题主要还是要靠深化农村改革,推行适度规模经营,而由两田制向家庭农场体制过渡就应成为解决这一问题的必然趋势。[9]可以说,对两田制负面作用的强调的研究基本上都忽视了土地的社会保障功能,而仅仅只看到土地的经济生产功能。事实上,金融危机的发生,正好突出了农村土地在社会保障上所应该起到的作用,从而可以反思当前强调经济生产一极的带有准私有化性质的长久不变的农地承包制在应对危机时的不利后果。本文正是在此意义上,试图通过个案比较研究重新发现两田制的意义,并根据实际情况对既有的两田制的含义进行适度矫正,形成本文所提出的“新两田制”的内涵。

  本文所选取的四个村庄个案来自笔者此前多次的田野调查。四个村庄个案在各自所在的地域均具有很强的代表性。其中,鄂村位于湖北省京山县,该村耕地共5000多亩,以水田为主,各村民小组人均耕地约2.5至3亩不等。贺村位于湖北省沙洋县,该村耕地共2400多亩,同样以水田为主,人均耕地约2亩。源村位于湖南省平江县,该村以山林为主,人均山林约10亩,耕地很少,仅150多亩,人均耕地0.3亩左右。鸣村位于贵州省绥阳县,该村耕地共2500多亩,人均耕地约1亩。四个村庄个案的人均耕地面积与其农地制度安排直接影响着金融危机来临时各自所面临的不同问题,能够比较好地从正反两个角度反映出农地制度选择的复杂性。

  

  二、四个村庄个案的农地制度实践

  

  我们先简要叙述四个村庄个案的农地制度实践,以及其在金融危机爆发时所遭遇的问题的简况,然后再对之进行一些比较分析。

  

  (一)鄂村的农地制度实践

  

  鄂村土地1983年分田到户。此后每隔5年进行一次大调整,至1997年二轮延包后,未再进行常规性的调整,2004年完善二轮延包时,略微做了些小调整。鄂村的农地制度实践与农业税费及由此而造成的抛荒是分不开的。

  因人均耕地较多,农业剩余较为充裕,鄂村大规模外出务工时间发生较晚。1990年代中后期,鄂村农业税费负担亩均达到280元左右,为躲避沉重的农业税费,鄂村农民纷纷抛荒外出务工,且基本均为将所有农田全部抛荒然后举家外出。1995年前后几年整个村庄共抛荒约1000亩。为解决抛荒地的耕种问题以及附着于土地上的农业税费收缴问题,包括鄂村在内的鄂村所在地域的大多数村庄均采取到四川、重庆、湖北利川等人均耕地较为紧张的农村招徕移民。至1997年二轮延包时,鄂村招徕的移民达到约60户,基本消化了抛荒的1000亩良田。2004年完善二轮延包时,因还收取部分农业税,且一系列惠农政策在农民看来其趋势还不太明朗,因此,即使此轮延包为那些抛荒外出的农民留有户均2亩的口粮田,但他们中的绝大部分仍然未要。

  然而,2008年下半年开始,金融危机已经开始初步发力,我国沿海经济形势开始发生不利的变化,到2009年年初前后,大量中小型外向企业开始倒闭,部分农民不得已开始返乡。对于鄂村而言,那些抛荒外出务工的农民返乡后因为面临无地可种的局面,其生存状况受到较为严重的威胁。因此,不断有人从外地打电话给村支部书记要地,并说他们一回来后就必须要回当年抛荒的土地。当时的形势给村组干部以及基层政权均造成了极大的压力,紧张形势可谓一触即发,因为在城市失去工作而回家又无地可种的农民因为生存无法得到保障后,便无法理性地对待当初他们“理性”抛荒外出以躲避农业税费而此时看来却“极不理性”的举措。所幸的是,在纠缠了几个月后,还没等到矛盾集中爆发,金融危机便开始暂时退潮,沿海用工荒的出现迅速缓解了可能的山雨欲来风满楼的局面。

  

  (二)贺村的农地制度实践

  

  与鄂村一样,贺村自分田到户以后土地仍然根据人口变动每隔5年调整一次,1997年二轮延包以后也未再调整过。因此,贺村与鄂村的土地分化都并不十分严重。虽较鄂村人均耕地要少,但较之于全国大多数农村来说,贺村的人均耕地仍然是较多的,因此其农业剩余同样相对较为充裕。这种局面使得贺村农民大规模外出务工同样是直到农业税费十分沉重的1990年代中期前后才开始发生。

  不过,同样是为了躲避农业税费,贺村农民抛荒的形式与贺村村组集体及其所在地域的其他村庄应对抛荒的形式与鄂村均极为不同。贺村农民采取的是有选择性的抛荒,他们采取将良田全部集中到中青年户头上,而将差田如低洼地或水源条件较差的土地全部集中流转到老年人户头上,最后采取将老年人户头直接销户的形式将所有差地全部抛荒然后再将好地实质上留给老年人耕种,而中青年尤其是青年则外出务工。这种形式的抛荒在贺村全村约达到300亩。面对这种选择性的抛荒,村组干部的处理方式则是对被抛荒的次优地在村组干部内部进行强制性流转,每个村组干部都要负担流转一部分本组的抛荒地,流转进的抛荒地的农业税费以150元每亩计算(贺村农业税费在1995年前后高达360元每亩),这种方式约处理掉100亩抛荒地,剩下的近200亩抛荒地则由村组集体流转整合成村社集体土地,然后将其全部挖成鱼池,再以较低价格承包给农户养鱼。

  贺村的这种选择性抛荒以及村组干部的处理方式使得金融危机发生之时,虽然同样面临部分农民工返乡的情况,但却非常平静,而未出现鄂村那样的紧张局面。

  

  (三)源村的农地制度实践

  

  与上述两个村庄相同的是,源村土地自分田到户后随人口变动开始每隔3年进行一次大调整,后来逐渐每隔5年进行一次大调整,直至取消农业税前仍进行了最后一次调整。因此,源村同样并没有发生因土地多年不调整而形成的严重分化。但与上述两个村庄又不相同的是,源村因人均耕地极少,从而农业剩余也极少。因此,这种生存条件的恶劣使得源村外出务工的时间非常早,1990年前后便有大规模农民外出务工。

  源村的这种农地生态格局使得其农民外出务工可以从事更加艰辛的工作,如男性特别是30岁至45岁之间的男性主要在煤矿挖煤,女性则主要从事特殊的服务行业。金融危机爆发之时,相比于其他外向型中小企业而言,这两类产业所受到的影响均不是太大,因此,对于源村而言,金融危机对其外出务工者的冲击力度比上述两个村庄都要弱。因人均耕地太少的恶劣生存格局,也使得该村农民的忍受能力更强,因此,即使裁员首先也不会轮到他们。而且,尽管源村没有太多的耕地,但却有不少林地,户均林地基本在30亩左右,这种林地在平时无法为农民的生计改善带来明显的影响,但在金融危机爆发之时,对于少数返乡回村的农民工还是可以短期内缓解的。

  

  (四)鸣村的农地制度实践

  

  与源村相同的是,鸣村同样因为人均耕地较少,因而农业剩余不足以支撑鸣村人相对较为丰裕的生存。(点击此处阅读下一页)


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