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黄宗智:重庆:“第三只手”推动的公平发展?

更新时间:2011-10-14 11:33:00
作者: 黄宗智 (进入专栏)  

  2010b:第4章;亦见Lin,2009)

  在实际运作中的含义是,地方政府一旦拟定开发一块土地的计划并投入通过征地(以及拆迁)得来的土地,便可以预期其增值。它可以使用如此的增值来为建设基础设施融资。而“毛地”一旦具备为居住、商业、工业用地所需的基础设施而成为“熟地”,地方政府便可以把地按照比其原来征地和基础设施成本高出多倍的市场价格“出让”(居住用地70年,工业用地50年)给开发商——除非,像长安汽车公司的案例那样,它要折价来招引投资。进一步的发展将带来更高的增值,而地方政府可以买回部分已经出让的土地而后“转让”或“出租”给别的商人,或用作抵押来向银行贷款,所得收益再次用于发展。整个过程可以用从土地到发展的“滚动”来描述。(《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》,1990; 赵启正,2007)

  正如众多学者已经指出,地方政府之所以愿意在这个过程中亏本出让土地来吸引投资是因为它可以预期获得更多的税收(企业增值税的25%以及企业所得税的50%;其余要上交中央),更毋庸说从这些“龙头”所带动的其它企业的集聚,以及为这些大企业提供服务的一连串小型企业和商业之兴起。④它们将会为地方政府带来营业税和所得税,而那些是全部归属地方政府的。(黄宗智,2010a;亦见陶然、汪晖,2010;陶然等,2009;天则经济研究所中国土地问题课题组,2007)

  凭借如此的土地财政,重庆市政府在最近6年每年平均为基础设施投入300亿元(2008年为380亿)。在这个面积82000平方公里的直辖市里总共修建了2000公里的高速公路、5000公里的“高等级公路”、20座大桥、150公里的地铁和轻轨(《解读重庆模式》,2010)。这些是添加在原先基础上的——早在2003年重庆已经完成其“八小时重庆”计划,即在这个山区众多的地方修建各县区在8小时内能够到达市中心的公路系统。新目标是要把八小时减半,到2012年实现“四小时重庆”。(《从“八小时”到“四小时” 重庆正成中西部交通枢纽》,2007;亦见苏伟等,2011:101)

  这样的基础设施建设和温州形成鲜明的对照。温州是另一个重要的发展模式,它以私营企业为主,其所占GDP比例高达98%,但是,其公共部门则相对落后,在基础设施方面远远不如重庆。据报道,温州最近已经下定决心要模仿重庆建设基础设施的模式(《激活国企 温州复制重庆经验 》,2011)。毋庸说,重庆的基础设施也是其成功招商引资的部分原因。

  笔者已经在另文中指出,十分有利的投资条件和良好的基础设施与廉价劳动力的搭配,是外资在中国获得高回报率的基本原因(黄宗智,2010a)。根据美国公共政策智库布鲁金斯研究所(Brookings Institute)的一项研究,“中国投资回报率总额在1979年到1992年间从25%降低到1993年到1998年及其后的约20%。如此的回报率(用同样方法来计算)要高于大多数的发达国家,也高于包含众多处于不同发展阶段国家的样本。” (Bai, Hsieh and Qian,2006:62)在如此的回报率下,难怪中国会被广泛认为是全球最理想的外资投入目的地——譬如,联合国贸易与发展联合会(UNCTAD)2005年的一项对专家和跨国公司的问卷调查发现,中国在全球排名第一。(黄宗智,2010a:145)

  上面描述的重庆土地财政和基础设施建设是和上海浦东基本相似的;但是,重庆经验在国内媒体中吸引了比浦东更大、更强烈的关注。我们需要再进一步深入才能理解其原因。

  

  三、重庆的“第三只手”和“第三财政”

  

  重庆经验实际上和其它地方有多方面的不同,初步被概括为“第三只手”和“第三财政”。这两个概念仍然比较含混,是正在形成和变动中的概念,展现于实践多于理论。我们这里只能试图初步勾勒出其轮廓。

  

  (一)“第三只手”

  “第三只手”是由黄奇帆首先使用的表达(《国企托底重庆发展 国资成政府第三财政》,2010)。笔者的理解是,它是用以区别于亚当·斯密的市场“看不见的手”和与其相对的国家的“看得见的手”的概念。斯密的“看不见的手”是以私有、分工和竞争为前提的,认为市场能够自律并导致最高效率的资源配置。至于“第二只手”,我们可以理解为各种各样的政府干预,包括监督与管制市场,宏观调控以及提供公共服务和社会福利。(第二只手当然也可以被理解为改革之前的社会主义计划经济,但是,在今天中国的现实下,似乎更应该被理解为,国家基于来自土地出让收入的所谓“第二财政”[下面再详细讨论],为发展经济所做出的各种行动。)⑤第二只手的目的不是否定资本主义的市场经济,而是为了促进其更完善的运作。在中国的制度环境中,我们可以在这个范畴下更纳入地方政府积极“招商引资”的行为,以及2008年中国为了应对金融海啸所做的(类似于美国的)投资和支出。重庆的“第三只手”则不同,在和其它两只手共存的现实之上,它也是对它们的根本性挑战。

  其历史起源,来自在上世纪90年代后期以后的国企改革中,重庆用来处理负有大量“坏债”国营企业的方法。在计划经济时期无所谓坏债问题,因为当时的国营企业是由不顾盈利和亏损的政府官僚机构拨款来经营的。但是,一旦被置于市场的动力之下,亏本的企业必须向银行贷款来维持经营。许多企业很快就无法负担其债务,而同时,在国企改组程序的众多漏洞中,许多企业领导和国家管理官员非法贪污国有资产,因此造成大量的企业坏债。以重庆的金融业为例,其五大银行的坏债高达其总资产的50%。其中,西南证券公司的例子尤其突出。这是一个被黄奇帆引用和被媒体报道的例子。据说,该公司资产37亿元,但坏债总量达到33亿,其中三分之一是被侵占挪用的资金,三分之一是被抽逃的资金,其余是受到诉讼纠缠的资金。2004年底,该公司只剩500万元流动资金,而其正常开销每年便需要2500万元。(苏伟等,2011:184;黄奇帆,2011b给出的数字与之稍有不同)

  重庆该怎么办?根据严格的“看不见的手”的逻辑,地方政府应该简单让这些金融机构破产,但那样的话,将会造成许多存户的严重损失。另一可能是,地方政府可以根据第二只手的逻辑,像美国的“问题资产解救计划”(Troubled Assets Relief Program, 简称TARP)那样,由政府来为它们输入大量资金,但那不一定会导致它们真正的改组。在黄奇帆的领导下,重庆的做法是把这些企业接收过来,而后改组为新的具有活力的国有企业。

  第一步是建立国有的渝富资产管理公司,2003年首先从中国工商银行一次性买下涉及1160家国有企业的157亿“不良资产”,买价是资产价值的22.5%。渝富由此从工行接收处理这些坏债的责任。据黄奇帆说,工行如果自己来处理这些坏债,兴许只能收回其5%。最后,渝富总共接收了1700亿的国有资产,涉及60个集团公司和1700多法人(黄奇帆,2011b; 《解读重庆模式》,2009;苏伟等,2011:182数据略有出入)。

  这些措施是一个整体发展计划和工程中的一部分,其做法是建立以公共利益为目的的国有企业公司。它们主要是八个基础设施和公共服务的国有投资公司,简称“八大投”,包括城市建设、高速公路发展、高等级公路、地产、城市交通、能源、水务(包括水资源开发、自来水供应、污水处理、水力发电)以及水利(灌溉和水资源管理保护等)。⑥

  在中国的政治经济体制下,如此的国有公司所起的作用,首先可见于重庆市国资委主任崔坚所给出的一个例子:中央政府划拨了一笔(100亿元)用国债筹得的专款给重庆用来筹建16个污水处理厂(因三峡水库导致的水流减缓而造成的污染),用意是让重庆自筹100亿元。但是,作为一个地方政府,重庆根本就没有这样的预算可以动用(也不能够像美国地方政府那样靠“市政债券”来为此工程融资),而经过改组的国有“八大投”,作为公司,则可以用其所拥有的土地资源作为抵押向银行贷款,借此来启动这项工程。(崔坚,2011)

  正是如此的国有企业肩负了重庆的大规模基础设施建设, 包括高速公路、高等级公路、大桥、大量的廉价公租房(下面还要讨论)、污水处理厂、自来水和电力供应、商、工业区和信息产业园区等。问题是:我们该怎样来理解重庆这方面的经验?这些工程到底是怎样筹得所需资金的?

  一种理解是重庆主要得益于其廉价购买的国有资产,尤其是2003年以资产22.5%的价格购买价值157亿元的坏债。根据这样的分析,渝富之所以能够以如此的低价购买资产,是因为重庆1997年以来的(继北京、上海和天津三市而获得的)直辖市地位及其与中央的关系。工行毋庸说是个国有银行,而重庆所购买的1100多家企业也都是国有的。这些国有资产从2002年的1700(1746)亿快速增值,2009年已经超过1万亿(10500亿)之数——亦即增值不止6倍。(王绍光,2011:图4;亦见苏伟等,2011:182,数字略有不同)

  如果从这些事实的表面来看,很容易像许多人那样得出这样的结论:重庆经验是独特的,得助于时机和特殊关系。正因为其以极其低廉的价格购买国有资源,才能获得特殊的快速资源增值。⑦因此,它是个不可复制的经验。

  这样的观点所忽视的是土地在重庆第三只手中所起的作用。正如重庆市国资委主任崔坚指出,重庆“八大投”组建的秘诀,在于重庆市在黄奇帆的领导下储备了足足30万亩(200平方公里)的建设用地,而许多其它地方政府则把大量的土地出让(或允许管辖下的工厂或其它单位出让)给开发商,放弃了政府对土地的控制权。重庆把这些土地资产全部划给国有的八大投资公司,使它们能够把土地作为抵押来筹资,其后则凭借开发了的土地的增值来还债,而经过进一步的发展和增值,再用来为其它的建设融资,像雪球似地滚动。按照出让给开发商阶段的价格(10万元 / 亩),“八大投”仅其土地资源便达到300亿元的市场价值。按照完成建设之后的市价计算,则更高达3000亿或更多(以每亩100万元价格计算)。(崔坚,2011)

  与重庆所购买的15.7亿“不良资产”相比,土地资源价值的规模显然属于另一层次。相关的另一个例子是2007年重庆钢铁公司的迁移。渝富购入重钢的7500亩地,出价100万元一亩(由此为之提供迁移所需资金),但购入的土地很快便增值到几百万元一亩,最高达到600万~700万元,亦即420亿的总值,为“八大投”提供了可观的利润(《解读重庆经验》,2010)。另外,朝天门长江大桥也是一个相关例子。它连接了三个中央商业区。一旦竣工,其周围的7000多亩土地也被纳入城投的土地储备,同样快速增值,足够在支付建桥经费之上为“八大投”提供可观利润。(苏伟等,2011:194)

  简言之,重庆国有资产的快速增值,主要来自重庆的快速发展,而不是来自其偶然的廉价购买国资。其中原因主要是“水涨船高”。如今重庆国有资产已经从2002年的1700亿超过10000亿,进入到北京、上海和天津所在的行列。其中关键显然是“土地财政”。因此,是一个具有比较广泛的可复制性的经验。⑧

  那么,我们应该怎样来理解重庆处理国有资产的做法?首先,它明显和旧计划经济下的官僚经营很不一样,因为市场力量起了十分重要的作用,区别开了盈利和亏本的企业、确定了资产出售和购买的价格、决定了银行融资的数额以及确定了其后的市场增值。

  它显然也和在新自由主义经济思想主导下经过私有化的国企不同。后者的前提信念是,唯有私有财产的激励才可能使企业具有真正的竞争性。如此信念下的私有化始末可以用一个具有特别翔实资料的案例研究来说明,即西南地区的一个重要国营酒厂(它的高端产品已经达到1000元 / 瓶的价格)。在国企改组的初期,那个企业采用的方案是由其全体职工来共享该企业的特高利润(在工资方面,管理层和职工的待遇基本相同;住房条件方面也基本相同)。当时的主导改革思想是借用(行政和经营的)“两权分离”来激活企业,采用承包性的“资产经营责任制”。但是,那样的做法具有明显的弱点,等于是用“企业大锅饭”来替代“国家大锅饭”,只能惠及盈利企业的职工。上世纪90年代后期开始,在“市场化+私有化”主导思想的影响下,逐步走向了所有权结构的全面改制。在其后的改革模式之下,酒厂在本世纪初期进入完全的私有化。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《开放时代》2011.09
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