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陈宪:“省直管县”财政改革与公共资源配置效率

更新时间:2011-09-21 15:05:44
作者: 陈宪  

  

  实行“省直管县”财政改革,并适时推进乡镇财政并入县级财政的改革,就有可能逐步明确三级分税制的框架,大幅度降低征税成本和摩擦成本,有助于提高公共资源的配置效率。“省直管县”改革将与“大部制”改革一起,成为实现向服务型政府转型的两个重大举措

  日前,财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》。《意见》明确提出,到2012年年底之前,力争全国除民族地区外,全面推进“省直管县”财政改革。近期,首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县纳入改革范围。由此,试点多年的“省直管县”财政改革开始提速,并有了具体的时间表。这也意味着,作为政府改革重要组成部分的“省直管县”行政体制改革的启动指日可待。

  

  逐步明确三级分税制框架

    

  落实科学发展观和构建和谐社会都要求实现政府转型,即建设服务型政府,以满足城乡居民不断增长的公共服务需求。满足居民的公共服务需求,一方面需要正确的政府职能定位,另一方面需要公共资源的投入。经济学常识告诉我们,产出的增长,由投入的规模和效率共同决定。也就是说,公共服务的增长,是由公共资源的投入规模和配置效率共同决定的。在笔者看来,“省直管县”财政改革,将在税收收入、预算支出,以及推进“省直管县”行政体制改革等方面,提高公共资源的投入规模和配置效率。

  政府收入的主要来源是税收,它是流量意义上的公共资源。公共资源的投入规模,尤其是配置效率,在很大程度上由税收体制决定。现代政府间财政体制的具体形式,通常是“分税制”,在大国更是如此。如何“分税”,由税收的属性和各税种的不同特点决定。同时,国际经验表明,将税源在较少的政府层级间划分,既相对简便,又相对有效。例如在美国,税源是在联邦、州和地方三级政府间划分。我国的分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税,明确了中央政府财政收入来源,但没有明确地方税在省及省以下各级政府间的划分。由此带来了各级政府事权和财权不匹配、地方政府过多依赖转移支付解决收入缺口,以及征税的规模不经济等问题。在各级政府间进行合理的分税,本是一件比较困难的事情,如加上过多的政府层次,就会难上加难。因此,实行“省直管县”财政改革,并适时推进乡镇财政并入县级财政的改革,就有可能逐步明确三级分税制的框架。在此基础上,根据税种的属性,将它们基本对应于中央政府、省政府和县(市)政府,可大幅度降低征税成本和摩擦成本,有助于提高公共资源的配置效率。

  

  “市管县”体制暴露诸多弊病

    

  根据现行的政府行政体制,我国目前的财政体制有五个层次,即国家、省、市、县和乡镇,由此形成了多层次的财政关系。尽管我国《预算法》规定:“一级政府、一级预算”,各级政府是独立的利益主体,但在现实生活中,上下级政府间的财政关系,是由行政隶属关系决定的。也就是说,上级政府对下级政府的行政权力可决定下级政府的收入分配和支出责任。由此,下级政府就自然成为上级政府的“代理人”,进而形成委托-代理关系。从中央政府决定省、直辖市和自治区的财政体制,形成第一个层次的委托-代理关系起,以下可类推出省对市、市对县、县对乡镇的各级委托-代理关系。显然,委托-代理层次越多,代理成本就越高;由上至下的层次越多,信息不对称的可能性就越大,从而会产生高昂的信息成本;当同一个主体既是委托人,又是代理人时,还将大大增加“道德风险”:上级政府缺乏监督下级政府的积极性,下级政府又可能欺瞒上级政府。因此,减少财政体制的层次,一方面可提高体制的运作效率,另一方面可减少机构及其人员的数量,进而将增加直接提供给公共服务的资源,并提高资源的配置效率。

  随着改革开放的深入,我国市场化、城市化、工业化和国际化进程的加快,已实行多年的“市管县”体制暴露出了诸多弊病。为此,2005年以来,我国开展了“省直管县”财政改革的试点工作。试点情况表明,“省直管县”财政改革对于推动县域经济发展,促进城乡一体化,有积极的成效。主要体现为,这一改革增强了县域经济的财力,而且,由省统筹县级财政,加大了省直接对县的转移支付力度,使试点地区县域经济和社会的面貌发生了深刻变化;这一改革还进一步提高了县域经济的发展动力。随着与此相关的权力下移到县,增强了县级政府配置公共资源的能力,有力地推动了县域经济与社会的发展。

  

  应在更高层面上扩权强县

  

  当然,在“省直管县”财政改革的试点中也发现了一些问题:其一,财政体制“省直管县”了,但其他相关体制和权限没有配套跟进,不仅使这一改革的效果打了折扣,而且在执行中遭遇种种尴尬。其二,将原来“市管县”时市一级的权限下放到县,但省一级的权限并未相应下放,县级财政与其事权相适应的权限并未全部到位。其三,现行的省、市、县三级政府的运行方式、规章制度和工作程序还不能适应“省直管县”财政改革的要求。由此说明,在“省直管县”财政改革全面推进的同时,要适时推出“省直管县”行政体制的改革,进而在更高的层面、更完整的意义上扩权强县,构造与经济社会发展新格局相适应的政府间管理体制。试点经验和相关研究均表明,“省直管县”改革将与“大部制”改革一起,成为未来一个时期我国政府改革的主要内容,成为实现向服务型政府转型的两个重大举措。

  公共资源和其他资源一样,都是有限的。因此未来服务型政府的定位,要求将公共资源的增量基本用于提供公共服务,同时通过加大政府改革力度,改变公共资源的分配结构,提高公共资源直接用于提供公共服务的比重,并切实提高公共资源的配置效率,从而最大限度地满足城乡居民的公共服务需求。

  

  (作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授、经济学院执行院长)


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