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刘尚希:正确认识省直管县改革的适用范围,有效推进城乡一体化发展

更新时间:2011-09-21 15:04:16
作者: 刘尚希 (进入专栏)  

  

  大家下午好!非常高兴有这个机会就省直管县和城乡一体化的问题和大家进行交流。这个问题我看到会议材料上光谈城乡一体化的很多,但是讲省直管县的问题不太多。这个问题是当前大家非常关注的一个问题,到底怎么来看待这个省直管县,我觉得和城乡一体化发展有非常重要的关系。

  我的题目是正确认识省直管县改革的适用范围,有效推进城乡一体化发展。我认为这两者是有重大关联的。

  省直管县这项改革到底怎么来看,我觉得首先应该从行政层级改革来看,因为我们现在省直管县的改革尽管仅仅是从财政的角度来考虑,在很多人的心目中财政上面的省直管县是要迈向行政层面上的省直管县的改革,认为这是一个目标,是一个大的趋势。行政层级的改革不能脱离中国的国情,虽然省直管县是一种趋势,我不知道这种趋势是从理论上、实践上或者是哪个角度上出来的一种看法,从何而来,说实话我不是很清楚。从我们国家的发展来看,应当说我们60年的发展是很成功的,尤其是近30年来的发展,应当是取得了举世瞩目的成就。为什么我们能取得举世瞩目的成就?重要的一条就是我们走了一条中国特色的发展之路,中国特色的发展之路实际上是和国情紧密的结合在一起的,如果我们是照搬别人的路,肯定不会成功,所以走别人的路肯定就会坏自己的事,这有很多历史的经验,无论是国外还是国内,都可以找到这样的案例。如搞市场经济的国家很多,但是搞成功的并不太多,我发现搞得不太成功的国家很多就是模仿其他国家的发展道路,在政治体制改革上也是,对民主模式,很多发展中国家模仿发达国家的做法,结果搞得很不成功。凡是模仿,我觉得是很难解决一个国家的实际问题的。真正要实现一个国家的发展,只能走自己的路。但是我们现在在理论学术研究上总是希望寻找一般的规律,这些一般的规律是不是放之四海而皆准的,我觉得这不是自然科学,在社会科学、尤其在这种行政管理、政治架构方面去寻找所谓的一般规律,那只能是造成那样的结果,每个国家都有自己的特点,都有自己的国情,每个国家形成的模式都没有办法复制到其他国家,只能通过自己改革,也就是基于对自己国情正确认识和判断的基础上去创新,这样的改革我认为才会成功,这样的发展的路径才有可能取得成就。

  在学术界有一种倾向,用一些外国的标准来判断中国的问题,结果导致了哪些是真的问题、那些是假的问题就模糊不清了,因为是用外国的标准判断中国的问题。五级政府架构,很多人认为是一个问题,就是以外国的标准来判断,说外国大多数是三级政府的架构,中国是五级政府的架构,似乎这就是问题了,其实我看那个资料,世界上204个国家里头有100多个国家都是四级政府,三级政府的国家占的比例并不是太大。五级政府的架构是不是真正的一个问题呢,简单的说国外的三级政府的架构就判断我们的五级政府架构要改,这从逻辑上不成立。

  第二,财权与事权不匹配很多人认为是一个问题,我认为财权与事权不匹配是正常的,相反的,财权与事权要匹配反而是错的。因为财权不可能简单的跟着事权走,一个国家财权的划分第一条考虑的是政治的控制,中央要掌握多少钱,第二是要考虑整个均衡发展的程度,比如说现在基本公共服务的均等化,差距很大的情况下就需要集中更多的财权才可能拿这些钱去对落后的地区进行转移支付,如果每一个地方都要做到财权与事权相匹配,中央的转移支付从何而来?那是不会有的。这就要看你政府的目标平衡到什么程度,如果是差距越大,政策目标平衡的力量要大,集中的财权就会越来越大,差距越小,政策目标上要平衡的程度要小,可以少集中一点,财权就可以适当的下移。所以我认为现在财权与事权要求它匹配这个问题是在方向上或者是理论上是错的,陷入了误区,这个问题不是问题,但是我看到不少文章说财权与事权不匹配是一个问题,我认为是个假问题。还有说财权上移、事权下移是一个问题,我刚才说了财权上移不是简单的根据事权走的,事权下移好象是上级政府该干的事下级政府去干了,这对我们国家事权的划分有一个理解上的误区,我们总认为中央政府、地方政府每一级的事权都可以划得非常清楚,在西方国家也许能做到,在中国做不到,因为我们几乎每一项事权的决策都是中央政府做出的,而所有事权决策以后的贯彻落实执行都是地方政府,我们的事权的划分决策主要在中央,贯彻落实执行主要在地方,我们的划分是不同于西方的一种事权划分的方式,但是我们是用西方事权划分方式来理解中国的事权,他们看到的就是问题,我们是小的中央政府,大的地方政府,国外相反,他们是大的中央政府,小的地方政府。在座各位很多都有出国的经历,国外的地方政府是非常简单的,它的职能和我们国家的地方政府比起来少得多,中央政府的事权,它是一干子插到底,有分支机构去做,有独立的执行能力,但是我们的中央政府就像一个司令部,就是发号施令,怎么可能让一个司令去攻占高地?这就是我们现行的情况。我们的体制有很多的优越性,所谓的举国体制就是一种事权共担的体制,每一个事都是由各级政府共同承担的,不同于西方国家,但是我们总是按细分的标准理念来看中国,所以这些问题上真假判断不清楚。

  省直管县的改革只有在符合各地实际情况的条件下才可能促进城乡一体化的发展。省直管县的改革我认为是有条件的,是有范围的,不是无条件的,不是说每一个地方都可以搞的,我们现在感觉到好象是每一个地方都可以搞。第一条,要符合当地的经济发展水平,省直管县的改革才可能进行。当地的经济发展水平怎么来看,就是看当地的区域经济一体化的程度,当地的区域经济一体化程度很低的时候可以考虑,比如说那些农业大县、产粮大县纳入省直管县的范围是正确的,但是把工业化、市场化、城市化的程度达到了相当的水平了,产业的集聚已经呈现出来,区域的经济已经慢慢的形成一体的时候,你再去省直管县一刀切断,那么会适得其反,会阻碍这种区域经济一体化的发展,城乡一体化怎么能发展?第二,要符合当地的社会管理能力,社会管理能力主要体现在省级政府的协调能力、财政能力、监督能力等等。第三要符合当地的地缘状况,地貌特征、面积、区位等。这些条件不考虑,简单的推行省直管县的改革,我认为会带来很大的困难。所以因地制宜,分类推进这是非常重要的一条。

  第三,城乡一体化的发展离不开市级政府的作用。我们现在谈城乡一体化发展的时候,在省直管县的体制条件下可能关注的就是县城和农村的结合,因为把市一级政府中心城市撇在一边了,这个时候城乡一体化怎么推进?我觉得不能简单的否定地级市政府的作用,因为城乡一体化是分层级的,不是一个平面的概念,如果从平面的角度去理解,我觉得又陷入另一个误区,因为区域经济的发展首先第一个是以县域为单位的,慢慢的扩展到以市域为单位,进一步扩展到省域为单位,这是分层级的,发展到一定的程度以后,把市级政府撇开,城市化的发展就会受到限制。以城带乡靠什么带?靠县城去带能带得动吗?我觉得不能简单的否定。第二,城乡发展空间的统筹离不开市级政府的作为,经济的发展空间和社会的发展空间都有自然的层次,这种自然的层次和行政的级次结合起来,就形成了县域空间、市域空间和省域空间,是一个包容的概念。第三,中心城市的聚集效用和扩散效用在省直管县体制下可能会受到阻隔。第四,过分强化行政意义上的县域经济,可能导致区域经济的碎片化。都是一小块一小块了,不可能区域经济一体化了,这个是另一个方向了。

  谢谢大家!


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