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罗丛菊:浅议“省直管县”对市辖区财政的影响及对策

更新时间:2011-09-21 15:03:16
作者: 罗丛菊  

  

  今年1月12日,中共湖南省委、湖南省人民政府发出《关于完善财政体制推行“省直管县”改革的通知》(湘发〔2010〕3号),决定从今年起,完善省以下财政体制改革,在全省79个县市推行“省直管县”,这是1994年分税制改革以来,又一次重大财政体制调整。从已实行省直管县的22个省的运行情况看,这一新的财政管理体制不仅简化了管理层次,提高了运行效率,而且扩大了县市权限,提升了县市培植县域财源、加强公共服务、优化发展环境的积极性,促进了县域经济发展。但同时也给市级财政特别是落后地区市辖区财政带来了一些新矛盾和新问题。

  一是市对区财力集中度势必增大。在“市管县”体制下,市对辖县(市、区)拥有财力集中、分配权,市对所辖县(市、区)财力按照予、取、取予平衡三种不同的方式进行财力集中和分配。“省直管县”体制的推行,打破了这一格局,实行转移支付、专项补助、财政结算等直接由省到县,市级财政就失去了集中县财力的前提条件,原市集中县财力的利益突然减少,势必增大市对区财力的集中程度。

  二是区级支出责任势必增大。“省直管县”后,原体制中市与县的纵向管理变为横向协调,“市管县”变为市县平行,这种关系的调整势必导致市对区在收入上争权,支出上下移,而由于行政隶属关系的原因,区级财政将处于十分被动的位置,收入上走,支出下移,区级事权与财权不对称问题将十分突出,无疑会直接影响到行政管理权的实施。

  三是城市建设负债偿还责任矛盾势必增大。在“市管县”体制下,市级涉及全市及所辖县市区经济发展的交通、城建、教育等方面负债,可以通过调配全市财力进行应对。实行“省直管县”后,市势必将更加突出城市经济建设,市级财政承担的巨额债务尤其是属于城市建设的负债,化解难度势必增大,市与区将不可避免产生城市建设负债偿还责任矛盾,这也必将影响区级财政负债的偿还。

  四是区属单位同城同酬要求势必增大。作为市辖区,区属单位虽与市级单位同处一城,由于市区财力的不同,在“市管县”体制下,市与区属单位的干部职工在津补贴、福利待遇等方面存在一定的差距,但还有市管县可以进行参照对比,矛盾得以缓解。实行“省直管县”后,将有力推进县域经济发展,提升县级财力,县属单位干部职工津补贴、福利待遇将逐步得到提高,势必增加区属单位干部职工在津补贴、福利待遇等方面,与市级单位同城同酬的要求。

  “省直管县”对于市属区财政而言是一次重大挑战,区级财政必须创新工作思路和工作方法、调整工作重点,要把发展区域经济的工作重点从城市经济建设转移到推进城乡一体化发展上来,用市区实体型经济的发展带动城乡经济的发展。

  1、合理确定区财政支出范围。针对当前市区两级事权缠绕不清的实际,切实做好三个方面的工作。一是明晰支出范围。要根据市区两级政府的职能划分,确定事权和支出范围,区级财政支出应主要负责区属机关运转、民生、公益事业等方面的财政支出,向弱势群体、街道乡镇等基层和关系老百姓生产生活的基础设施建设倾斜。二是调整财政支出重点。全面清理区本级的财力支出特别是城市建设支出情况,按市城市建设总体规划,合理确定区财政在城区建设中的定位,将支出重点放在保机关运转和改善民生上。三是要按照一定的指标体系和评价标准,对财政支出行为过程及其效果所进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。通过建立和推行科学、合理的绩效评价制度,运用科学、规范、合理的评价方法,加强财政支出管理,优化财政支出结构,提高财政资金使用效益,实现短期与长期目标、内部与外部、投入与产出、经济与社会效益等方面的平衡。

  2、以市域带动区域经济发展。首先要大力培植区本级财源,形成多层次、多产业、多所有制、多区域的稳定的财政收入增长点,以保证区级财政正常运转和城乡社会事业协调发展,尤其要发挥中心城市的区域中心地位作用,以城带乡促进区域经济快速发展。区财政要借助市级财政在中心城市建设的核心、龙头和支撑作用,形成中心城市和周边乡镇的良性互动,带动区域经济协调发展。一是要围绕提升区域经济竞争力和可持续发展能力这一中心,突出“经济区域”原则,打破市区界限,切实做好区域经济发展规划,区经济的发展要主动融入市经济发展圈范围,不搞重复建设,优化区域经济布局。二是要突出“城市核心”这一原则,发挥中心城市的辐射和带动作用,通过资金、信息、人才的流动来带动区域发展。特别是在交通网络建设方面,要注意城乡统筹兼顾,形成辐射市区以外乡村的交通网架,为推进城乡一体化发展打下基础。三是要改革单纯以行政手段来管理区级经济的模式,以中心城市的辐射力和吸引力来带动城乡经济社会一体化的发展。通过城乡结合、条块结合、内外结合来组织开展各种经济活动,从而促进区域经济发展。四是要在交通接轨、工业配套、农业服务、资源共享、旅游联盟等方面,切实做好与周边县市区的良性互动,形成推进区域经济发展的良好周边环境,推动与周边县市区的互动、互联、互补、互利发展。

  3、切实做好理顺相互关系文章。“省直管县”后,省对市、县实行直管,区仍由市管理,理顺省、市、乡和财税关系显得尤为重要,也只有理顺相互关系,才能很好开展各项工作。一是要理顺省区关系。“省直管县”后,省里不能一味强调强市县,而置区于不顾,甚至弱区强市、县,应在强市、县的同时,给予市属区大力支持。区级要积极争取省里支持,解决好体制改革后区级财政困难问题。二是要理顺市区关系。要坚持两级政府、两级财政原则,结合事权合理调整市区财税体制,同时,市财政要加大对区的财力性转移支付和专项资金支持力度,不能因为市对县失去了财力集中权,而转向增加对区的财力集中,损害区级发展经济的积极性。三是要理顺区乡关系。大力推行税收统征,完善“乡财区管”机制,对乡镇实行“预算共编、核算统一、账户统设、集中收付、工资统发、采购统办、票据统核、人事统管”的财政管理方式,由区级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支,增强区财政的调控能力。四是要理顺财税关系。尝试区财政、地税合署办公的组织机构安排,即财政与地税合并为一个党组、两套班子(财政、税务)、两块牌子,区财政局长兼任地税局长。这样的组织机构具有精简高效的特点,有利于财税权、责、利的清晰定位、有效协调和高效运作。


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