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贾晋京:从骚乱看英国社保体系困境

更新时间:2011-08-26 12:07:26
作者: 贾晋京  

  

  英国骚乱与挪威枪击事件是近期欧洲发生的两起震惊世界的社会事件,两起事件乍看性质不同,但实际上不难发现其中有个显著的共同因素:外来移民融入主流社会之难。英国骚乱的起因是一名自牙买加移居英国的黑人青年被警察“无故”射杀引起少数族裔不满,而挪威凶手布雷维克制造恐怖袭击的理由是“阻止欧洲沦入穆斯林之手”。外来移民被当作社会的“麻烦制造者”,凸显出欧洲社会的裂痕所在。不过这只是表层现象,真正的深层问题在于:欧洲的社会结构与经济结构正变得越来越不兼容,而曾经先进的社会政策体系在经济危机中已无力弥合这种断裂,甚至面临浮现的政治伦理困境。

  

  英国人口结构变化与社保困境

  

  二战后,欧洲逐步建立起广泛的社会福利体系。以英国为例,20世纪四五十年代,通过《国民保险法》、《国民保健法》和《国民救济法》等一系列福利制度方面的立法奠定了福利社会的法律基础,从60年代到70年代初,一个“从摇篮到坟墓”的完整覆盖的“福利国家”体系建设完善。

  英国的社会福利制度有三个特点。第一是项目完整性,包括五大部分:社会保障(特指社会救济和津贴等金钱补助项目)、国民卫生服务、住房、教育、个人社会服务,其中的住房项目通过政府修建的公寓为无房产者提供了居所,实际上大部分来自英联邦的移民被安置在政府公寓中。第二是向家庭渗透较深,比如国民保险待遇实际上让政府代替家长承担了很大一部分儿童抚养义务,最典型的是提供给未成年子女的福利,无论家长收入如何,子女都可享受相应待遇。第三是“普遍主义”的伦理取向,即不考虑人们的具体条件如何,各类待遇都可“一视同仁”地享有,例如国民保险项目中不论受保人缴费多少,都同样享受定额待遇。可以说,这个社会福利体系从出发点上无疑具有先进性,但有两个问题值得思考:其一,这个体系的实施基础是什么样的,其实施对社会影响如何?其二,实施这个体系的社会,能否与其经济结构相互兼容?

  在福利国家体系实施之初,英国人口构成是比较单纯地以“英国人”——即英格兰人、苏格兰人、威尔士人和爱尔兰人为绝对多数,这样的社会从文化角度而言比较同一,认同度高。然而在福利国家体系发展的同时,英国人口结构也在发生显著变化。20世纪40年代末,经济陷入停滞的加勒比地区的居民(过半是牙买加人)大量移居英国本土,随后南亚次大陆的印度人和巴基斯坦人也掀起了移民英国的高潮。60年代末,一批取得独立国家地位的前英殖民地开始推行“非洲化政策”,使当地的来自其他英联邦地区的居民如印度人失去生路,也开始大量移民英国,在他们之后,又有不少非洲居民也加入了移民英国的队伍。这些外来移民缺少专业技能,只能从事简单的体力劳动工种。然而在福利社会体系下,他们却能根据普遍主义原则享受到跟本土英国人相同的社会福利,能够住在政府提供的公寓里,抚养后代的开销也基本全由政府承担。放在一个跨度达到三四十年的周期来看,这会产生何种社会后果呢?不仅在英国,而是在整个西欧,后果都是:这些移民群体中的大部分,不但没有融入主流社会,反而成了由政府养起来的、与主流社会甚少沟通的、自成一体的族群,这些族群对欧洲文化的接受程度很低,甚至不少二代移民都还不掌握欧洲语言。由于文化原因,他们与来源地的“亲切感”甚至高于居住地,这就导致其来源地的文化,如伊斯兰文化,逐渐在欧洲扎根。这就成为了社会裂痕的一大来源,不仅是这次英国骚乱,更早的2005年伦敦地铁大爆炸案乃至2001年“9·11事件”,恐怖分子也多具有跨文化移民背景。

  与移民群体的“社会孤岛化”相伴的,是这些群体在总人口中比重的不断增加。据统计,在2001-2009年间,英国人口中穆斯林人口的增长率比其他族群高出10%。而在整个欧盟,根据欧盟统计局数据,2010年欧盟国家的合法外来人口已超过2000万人,德国的外来人口最多,达710万人,西班牙570万人,英国440万人,意大利420万人,法国380万人。此外,欧盟国家中非法的外来移民可能达千万人的规模。对于社会来说,这意味着什么呢?不妨对比另外一个数据:2007年,英国领取养老金的人口比例达到19.0%,首次超过16岁以下人口的百分比——18.9%。这说明:整个社会中的年轻人口中,穆斯林等少数族裔的人数正在飞速赶超主流白人的人数,并且这些少数族裔的文化认同与主流人口未必趋同!

  

  战后英国发展模式的恶性循环

  

  这样一个福利体系和人口结构基础上,支撑的是一个什么样的产业结构呢?二战结束时,英国制造业人口占总就业人口的比例达70%,那时的英国可以说有一个技术领先的制造业主导的经济结构。而目前,制造业占就业人口的比例降至16.5%,服务业占就业人口的比例却达到82%。在服务业中,金融业收入极高但吸纳就业人口很少,大多数种类的服务业吸纳就业人口多但工资低、岗位不稳定。而英国制造业的情况是,出口额居首位的产品竟然是飞机发动机。这说明,当代英国经济是一个依靠金融这样的少数人产业和飞机发动机这样的最高端制造业来挣钱的经济,这样的产业注定吸纳不了总人口中那些缺少高级技能的人。因此,社会福利体系就会是一个永难填满的无底洞。如果收入增长能够保证这个无底洞还能继续填下去,这个游戏也还能维持。但问题是,在金融危机的局面下,金融业还能继续为英国赚钱吗?在全球经济萎靡导致民航业萎缩的状态下,飞机发动机制造业能为英国带来更多收入吗?

  早在上世纪80年代,撒切尔政府就已经开始尝试改革不堪重负的福利社会体系,试图软化普遍主义原则。但改革的成效,明显是“改不动”。到了卡梅伦时代,经济危机迫使当局“改不动也得改”,卡梅伦政府出台的预算案大幅度削减了社会福利开支,在削减最严重的个人社会服务领域,卡梅伦提出“大社区”计划以替代政府职能,说白了就是把责任甩给社区。结果,果然在加勒比移民“扎堆”的托特纳姆这个大社区点燃了骚乱的导火索。

  本来,“福利国家”的设计中包含很多二战后才被融合进国家制度框架设计中的伦理原则,比如普遍主义体现了充分平等原则,对不同条件的家庭都提供一视同仁的渗透性扶助也是多元主义原则的体现。但几十年下来,不考虑具体条件的“普遍主义”导致的是不付出努力也能生活下去,没多少人愿意努力去学习制造飞机发动机这样的挑战智力、体力和耐力极限的辛苦技能,从而导致普遍主义事实上无力支撑。原意在于逐渐促进族群融合的多元主义政策,实际执行的后果却是制造大量不愿被融合的群体,反而扩大了社会裂痕。这样的政治伦理困境,并非伦理原则导致的结果,但绝对是欧洲社会战后以来经济社会发展模式的规律性后果,即:不断提高的社会福利标准必然导致产业集群从低端到高端逐步向外转移以降低劳动力成本,从而导致本土的产业空心化,而产业空心化又必将使得福利社会失去支撑……

  经济危机到来之后,社会结构与经济结构不匹配的矛盾集中显现,即失业率高企:英国今年二季度失业人数为249.4万人,比一季度上升了3.8万人。而249.4万失业者中,有大约100万是18-24岁的青年人。与这个数字相应的是,骚乱后,英国警方公布数据称,各地方法庭收审的犯罪嫌疑人中,82%不到30岁,其中69%不足24岁。

  卡梅伦和欧洲各国政府面对的社会治理困境,解决起来任重道远。


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文章来源:21世纪经济报道
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