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华生:老三农问题的终结与新三农问题的挑战

——中国土地制度研究报告之一

更新时间:2011-08-16 11:21:44
作者: 华生 (进入专栏)  

  大量农村和农业劳动力转移到城镇和非农产业就业,谋求更高的收入和生活水平,为承包土地闲置、流转和规模经营提供了空间和可能。因此,至少从1990年代起,农地的流转其实是转租就开始普遍发展。2002年的“农村土地承包法”,只是最后在法律上给予了确认和保障。随着农民土地承包权长久不变的法律化,现在还正在日益增多的地区,给农户土地的承包使用确权,发放土地的承包使用权证,并建立规范的农用地流转市场。从这个角度看,中国农民已经和正在拥有承包农用地的占有、使用、收益和转让即处置的完整权力。

  那么,农民毕竟还不可能在法律上拥有承包土地的所有权,这是不是一种严重的缺憾和障碍呢?其实,拥有长久不变的农用地占有、使用、收益和转让处置权的承包权在经济效率上和私人产权已经等价。农村的土地在法律上归集体所有,正如中国城市的土地在法律上归国家所有,所有单位和个人家庭也只拥有既定用途下的占有、使用、收益和转让处置权一样,并不妨碍产权定义的完整性和市场交易定价的有效运行。正如我们在西方社会也见到,有的国家也实行土地名义上或法律上的国家所有,但土地的实际产权由私人占有和交易,包括拥有土地完全产权即freehold 的房屋与建在租来土地即leasehold 的房屋都在市场上自由定价交易一样。所以,在不改变用途的农用地问题上,学术界的观点与政策、法律的距离已经很小。有人还在谈这个话题,其意已不在农用地的本身,而在土地非农用的权利归属。

  从产权定义的完整性而言,现在唯一还没有放开的是农用承包地以及农民宅基地的抵押权,但这里的利弊得失并没有简单结论。给农地和宅基地以抵押权,从利的方面来说可以增加农民的资金实力和经营规模,弊的方面则是凡抵押就有风险,在经营因主客观条件失利时,农民就可能出现非自愿失地,从而被迫交出或离开土地。在农民向城镇的自由迁移还面临巨大的制度门槛和福利歧视时,农民承包地和宅基地的抵押慎重从事,就如在农地流转中目前还限制农民将土地承包权一次性永远卖出一样,究竟是一个缺陷或障碍,还是农村向现代社会转型中一个次优的过渡安排,显然是个仁者见仁、智者见智的问题。

  现在农地使用中唯一意义较大的争论是究竟要保护家庭经营还是鼓励资本下乡、公司化经营的问题。虽然在农村养殖业和若干经济作物的经营中,公司化经营显示了优势,但在主要农产品的种植中,公司化运作的成效并未得到任何证明。从人均可耕地与我国相近的日本、韩国情况看,随着农村人口向城市的逐步迁移,农民的小规模家庭农场以及在此基础上的农协组织将是农业的主要生产经营模式。因此很显然,在大多数农民还没有从农村移居出去之前,任何外力推动的公司化都是有害无益的。随着农村人口减少、农民种植耕地的规模扩大,家庭小农场会逐步成为农业生产经营的主流。到那时候,现在定义模糊的农地多层集体所有,不用被废除,就会自然消亡。因此,我们不需要什么激进的口号去吸引眼球,农地的农户即私人占有已经越来越是农村改革的现实和不可逆转的方向。

  2、关于农村土地的非农使用

  这是工业化和城市化快速发展造成的直接后果。目前的政策是国家征用后才能改变土地用途,因而也是大家真正矛头所向的焦点。

  应当指出,农用地转为非农使用,相较全部农业用地,虽然是一个很小比例,而且仅涉及到一部分主要是城镇郊区农民。但因其规模发展很快,经济利益巨大,因而可谓万众瞩目。过去农地征用,暗箱操作,对农民补偿很少,极差收益主要归相关权势者和开发商分享。现在一些工业开发区和国家重点工程在偏远乡村的征地,仍然存在这种严重伤害农民利益的情况。但在城市区域的建设开发中,由地方政府收储、土地招标拍卖的情况下,极差收益主要由地方政府、开发商与城郊被征地农民集体分享,其中有时由于乡村干部往往代表集体参与征地谈判,有人乘机中饱私囊,因而也最受诟病。

  主张土地私有的学者认为,地权归农,级差收益归农户,土地的非农使用在符合规划的前提下由地方政府或开发商直接与农户谈判,是解决问题的最好途径,也是最公平的办法。

  更激进的观点认为,不仅地权应当归农,农地转为非农使用的权利即用途权也应归农民所有,即农民自己有权决定其土地是农用还是非农用。这种观点看到了在经济发达的城镇郊区,农户或农民集体实际上无视政府禁令,用各种方式将农村土地转为非农建设性或商业性开发或使用。由于政府在乡村的管理能力薄弱,这种违反土地用途管制和规划管制的做法在一些经济发达地区已经得到相当普遍的发展,有的村庄甚至因此成了农村工业化、现代化的典型。

  农村土地还有另外一个部分,就是农村集体建设用地及未利用地。现行法律和政策规定,农村集体建设用地主要为乡镇企业用地、乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地和农村村民住宅用地(即宅基地)。非利用地主要指农用地和建设用地之外的土地如山坡、滩涂、荒地等等。

  在各方面的呼吁推动下,十七届三中全会已经提出要改革农村集体建设用地使用权出让和转让办法,除集体公益事业建设用地和宅基地之外,农村集体建设用地经过确权发证,可以采用出让、流转等各种方式,有偿使用和流转,而且将本着“初次分配基于产权,二次分配政府参与”的原则,研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法。

  新的思路首次拟允许农村集体建设用地可以不经过国家征用直接进入市场。但其受益者首先还主要是不能界定很清楚的农村集体经济组织,如果这个集体建设用地的来源界定不清,转让收益又变成合法化和数额巨大,估计还会引起新的矛盾和争论。更重要的是,占农村建设用地主体部分的农民宅基地如仍然不能向本村村民以外主要是城市人转让和进入市场,农村建设用地和城市土地的同地同权问题等于基本没有解决。

  3、农民离乡进城务工

  这其实是工业化和城市化对中国农村带来的最大和最普遍的冲击。因为土地非农用毕竟只涉及到部分主要是城郊农民,而现在几乎每一个包括最贫穷最偏僻的村庄,大多数中青年农民都已经被卷入打工潮的队伍。中国农村适龄劳动人口的大约一半,而且是最有活力的一半即约2.5亿的中青年农民转到非农产业就业,成为中国工人阶级的主体,这是中国农村和中国社会在现代化转型中最深刻的变化。但是也令人奇怪的是,尽管农民工问题近年来引起了普遍的政策和社会关注,对他们的欠薪、就业和劳动条件表示了关切、援助和同情,但是迄今在制度层面上并未就此作出任何重大调整或改变,甚至也不是学界和舆论界真正持续关注的焦点。农民工不管已经在城市就业了多少年,他们仍然被视作为短期流动来的农民,被排除在城市的住房、教育、医疗、社会保障和社区服务的网络之外。学界有个别人提出应当给农民工在城市或城郊开拓自己贫民窟的议论,但既未引起多少赞同之声,甚至也未遭致过多激烈的抨击,而是多少无声地淹没在人们的漠然之中。

  

  土地非农用:新三农问题的难点和症结

  

  由上可见,在上述新三农的三个焦点问题中,其中农用地的流转和规模经营,实际正在积极发展并受到政府推动;而农民工进城受阻,务工不能落户,大家在解决问题的方向上并无分歧,但受城市居民主导的舆论和掌控着资源、维稳第一的政府,并无意马上着手真正改变目前城乡隔绝、身份歧视的现状。唯有农地的非农使用,由于直接牵动着城市人、资本、农民和政府几方利益,成为争论和利益冲突的焦点。这样,我们看到,在农地的非农使用上,目前在实践中出现了在一个法治国家中难以思议的混乱景象。一方面,中央政府在政策上鼓励和推动农地的流转,但推行最严格的耕地保护制度和土地用途管制的法令,由国家来垄断非农业用地的征收和规划,并严格控制农用地乃至非利用地(即既非农用地又非建设用地的坡地、滩涂地、荒地等)的非农使用,严格控制农村集体建设用地特别是农民宅基地的扩大,禁止以农村土地建设“小产权房”和严格限制农民宅基地的转让。同时,面对人们日益增长的对政府垄断农村土地征用的压力,既似乎开始接受但又不敢放开让主体不是很明确、来源难以界定清楚的农村部分集体建设用地进入流转和流通。鉴于在集体土地上出售给城市居民的小产权房已经积重难返,处于社会稳定的考量,既一再三令五申坚决不容许再兴建小产权房,又声言要保护已购小产权房群众的利益,这种自相矛盾和欲禁不能的政策信号,进一步激发了一波又一波抢建小产权房的热潮。

  另一方面,由于地方政府在中国经济高速发展中的独特作用,土地即建设用地又是地方加速经济发展最重要的载体和生财之道。因此,地方政府往往在“发展是硬道理”的推动下,巧立名目,破坏土地用途管制制度,扩大农村土地的使用范围,很多地方借农民集体建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义,想方设法擅自扩大建设用地规模。在中央政府实行行政问责制后,利用法不责众和国家在农村基层执法能力衰减的漏洞,土地违法行为的主体由省、市、县政府,向乡、镇和村级组织蔓延。早在2008年1月,国土资源部有关负责人在解释71号文时就明言,“当前农村集体建设用地管理存在的问题,突出反映在乡镇政府和村级组织擅自占用农用地,建设‘标准厂房’和配套设施后向社会出租,‘以租代征’;以村级组织与外来投资者合作经营的名义占用土地,提供建设用地;违法利用农用地开发、销售商品住宅等方面”。这几年来,各级地方政府违法用地更是越演越烈。至于在经济发达和外来打工人员集聚的地区,农民自己利用宅基地乃至承包农地,根本不管有关规划管制,兴修多层商住两用楼房,出租给经商单位和外来务工人员,形成一种准贫民窟的城中村或城郊村,更是政府鞭长莫及。

  有意思的是,面对在农村土地问题上的这种种尾大不掉乱象,一方面许多人忧心忡忡,但另一方面也有相当多的人大以为不然。有人进而认为,土地管理上今天的众多违法违规,就如改革开放初期的家庭承包一样,当初也是非法的,但因为代表了改革的方向,最终成为主流。因此,他们认为小产权房本来就应当合法化,农民的宅基地本来就应当可以自由转让,所有农村土地就应该确权到户,这样农民才能将中国最大的财富—土地资本化,乡村干部才不能利用集体土地中饱私囊。有人把土地的私有化和自由开发权称之为中国的第三次土地革命,其意义比农村家庭土地承包更加深远。无庸置言,学术界和舆论界的多元导向,显然在中央和地方、城市和乡村本来就复杂的多重利益博弈中进一步增添了发散的因素。

  进一步看,农村土地如何非农使用,既直接影响农民工移居城市的方式,也间接制约了农地流转和规模化经营的步伐,因此它已成为新三农问题的核心,也是中国城市化和现代化转型面临的主要挑战。现行的土地制度和管理办法遭到的普遍破坏和广泛责疑,确实反映了它已经漏洞百出,难以为继,现在迫切要回答的问题是改革的方向究竟是什么?或者,受到国家特许的成都、重庆的地票试验能够为土地制度的改革提供方向和线索吗?


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