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张文魁:实行五项基本保障,既保民生又扩内需

更新时间:2011-08-14 10:11:49
作者: 张文魁  

  

  一、加强和完善基本保障是扩内需较为现实有效的途径

  

  (一)2010~2015年,内需年均需要额外增长1.2万亿元,以弥补出口增速下降导致的增加值减少

  虽然世界经济开始缓慢复苏,但我国出口很难保持改革开放前30年的快速增长趋势。假设在2010~2015年出口年均增长率为12%左右,比1978~2008年期间的增速低5.3个百分点。如果2010~2015年我国年均经济增长率要保持8.5%左右的水平,根据2008年不变价数据初步测算,因出口增速的下滑,将使2010年实际出口产生约0.45万亿缺口,2015年则会达到5.3万亿,2010~2015年期间平均年缺口规模约2.2万亿。要弥补这一出口下降导致的需求缺口,根据内外需的增加值率差异,2010年和2015年分别需要内需额外增长0.25万亿和3万亿元,2015年前各年平均需要内需额外增长1.20万亿元。

  (二)我国政府基本保障支出比重和居民消费率者D偏低,可以成为扩内需的选择途径

  从我国内需中投资和消费的关系看,投资增速已经很高消费增长则长期相对缓慢,而且投资效率的提高也依赖消费的增长。所以,要进一步挖掘我国内需增长的潜力,关键在于促进消费加快增长。

  按照IMF的政府收支宽口径(含社会保险基金收入和支出),2007年人均GDP3000~6000美元的国家的基本保障(含教育、医疗卫生和住房)支出占政府总支出的比重平均为54.0%。而2008年我国这一比重在38%左右。两者相比,我们少了16个百分点,或者说低了29.6%。而从基本保障财政支出占GDP的比重来看,我们与同等收入国家的差距更大。在教育、医疗卫生、住房保障、社会救助和社会养老方面,同等收入国家的比重分别是4.5%、2%、1%、1.4%和1.4%,五项合计10.3%。而2008年我国5项财政支出的比重分别是3.48%、1.2%、0.1%、0.63%和0%,合计为5.41%。两者相比,我国5项财政支出分别少了1.02、0.8、0.9、0.77和1.4个百分点;合计少了4.89个百分点,或者说我们低了47.5%。

  从人均GDP以及文化因素与居民消费率的关系看,人均GDP在3000美元左右的东亚国家的居民消费率应该在60%左右,而2008年我国居民消费率只有35.3%,两者相比我们少了25个百分点,或者说我们低了41.0%。

  (三)“十二五”期间,提高居民消费率不能寄托于国民初次分配形势的根本好转

  在我国国民收入初次分配中,劳动者报酬占比偏低,居民绝对收入水平增长偏慢,平均消费倾向下降。并且,地区之间、城乡之间、行业之间和人群之间的收入差距偏大,居民收入过于集中不利于平均消费倾向的提高。表面上看,初次分配中的一些问题影响了居民消费能力和倾向。但是,我国面临的问题是一个世界性的、发展中的问题。我国劳动份额下降趋势基本符合国际统计数据所支持的“U型规律”,我国居民收入差距扩大趋势也基本符合库兹涅茨“倒U曲线假说”。按照库兹涅茨对收入差距变动的分析框架,我国与成熟的市场经济国家有一个相同点,即工业化和城镇化在初期导致和加剧了收入分配问题,在长期会改善收入分配状况;同时我国有两个主要不同点,一是没有遗产税和完善的资本税,以减弱富人的资本积累速度,二是民主政治体制还在建设完善之中,还难以保证多种主体的参与和利益平衡。

  因此,在我国特定的经济和政治条件下,要扭转初次分配中劳动份额下降和收入差距扩大的趋势,关键在于中长期保持经济快速增长、加快二元经济向城市化和工业化的转移过程,以及建立健全税收和政治体制。既不能听任“完全的自由市场”的自动修复,也不能寄希望于政府直接干预市场的初次分配。

  (四)“十二五”期间,加强和完善基本保障应成为提高居民消费率的主渠道

  我国基本保障投入不足不仅挤占了居民消费,而且增加了居民的谨慎预期,降低了消费倾向。加大政府基本保障支出,其本身是消费需求,同时可能拉动居民消费。

  另外,政府加大基本保障支出还可能促进农业剩余劳动力的转移和增加公共部门的就业,进而有助于扭转初次分配的不利趋势。目前我国还有1亿多农业剩余劳动力,地区间、城乡间统一的基本保障无疑有助于剩余劳动力的转移。据世界银行的研究,20世纪90年代初国际上政府雇员人数占总人口和就业人口比重的平均值分别是4.7%和11%,其中基本保障是公共部门就业的主渠道。但是,据国家统计局的资料,2008年我国机关事业单位就业人口分别只占全国总人口的3.0%和全国就业人口的5.1%。

  

  二、“十二五”应以全民均等享有五项基本保障为目标

  

  (一)五项“人人享有”的筛选原则与国际劳工组织基本保障的原则相同,既保民生,又促进人力资本积累

  根据世界劳工组织的研究,所有的国家都有必要和可能实行基本保障,以确保每位居民享有基本医疗卫生服务、每个儿童享有义务教育和不低于贫困线的收入保障、贫困和失业人口享有社会救助以及每位居民享有不低于贫困线的老年保障。这样既有利于保障和改善民生,又可以促进人力资本的积累,以及社会经济发展的良性循环。

  (二)基于我国基本国情,建议的五项“人人享有”的内容与国际劳工组织基本保障的内容略有区别

  考虑到我国绝大多数家庭对儿童的责任感以及控制人口生育水平的基本国策,我们建议的优先保障项目不包括儿童津贴或家庭津贴。同时,由于我国的房价收入比偏高,我们建议增设面向中低收入家庭的适当住房保障。最低生活保障、义务教育和基本医疗卫生服务可以大幅度提升人力资本。适当住房保障对中低收入家庭是生活必需品,可以显著改善其生活环境和健康素质。基本养老保障则不仅是一种人道主义措施,而且有助于年老体弱的劳动者退出市场,为人力资本和生产效率较高者腾出有限的就业岗位。

  (三)针对存在的突出问题,我国基本保障体系建设应坚持“全覆盖、保基本、缩差距、易转续”的方针

  现行基本保障体系存在着财政投入不足的问题,同时也存在着制度碎片化、执行难、不公平的现象以及宏观调控不力、监督评估不到位的问题。另外,它也难以适应社会经济条件变化的需要。

  为了解决地区间、群体间、制度间保障水平不均衡的问题,我国应制订和发布各项基本保障的国家标准,并将财政新增基本保障投入用于保国标、促公平和缩差距,应建立基本待遇增量联动、向低待遇群体倾斜的机制。继续加大财政投入,特别是要发挥公有制的优势,合理有序缩小我国财政投入的缺口。并且,要加大中央社会保障支出份额。为了发挥国家补助的引导作用和减少福利依赖,国家补助,特别是中央转移支付应以“全覆盖、保基本、缩差距、易转续”以及地方、用人单位(集体)和个人的自我努力为前置条件。为了鼓励社会保险关系的跨地区转移接续,我国应建立社会保险风险国家调剂基金。

  为了缓解方针政策落实执行难的问题,应加快建立和积极利用国家信息系统,对管理服务进行监测和问责。另外,近期(“十二五”期间)应积极探索制度内外的整合,降低“碎片化”以及缩小制度和标准上的差距,为中长期的“大一统”创造条件。

  

  三、“十二五”期间有能力、有渠道支持五项基本保障

  

  (一)我国基本具备经济条件实现五项“人人享有”

  按最新的经济普查资料,2008年我国人均GDP的现价和2000年不变价统计值分别是3407美元和2050美元。即使按GDP年增长率8%计算,2013年我国人均GDP的现价和不变价也将分别超过5000美元和3000美元。从国外经验看,即使不考虑人民币升值因素,我国“十二五”中期的国民经济实力可以支持人人享有义务教育、最低生活保障、适当住房保障、基本医疗卫生服务和社会养老安排。

  在教育方面,2003年主要中等收入国家就做到了使5岁儿童平均能够接受13.5年的教育,且公平性较高。在最低生活保障方面,2008年实行这项制度的发展中国家的人均GDP在447~9300美元,平均值为3518美元。在医疗卫生方面,2008年实行全民基本医疗卫生服务的发展中国家的人均GDP在1000~9300美元,均数为4663美元。在社会养老方面,2008年实行非缴费性养老金制度的发展中国家的人均GDP在441~9654美元,均数为4675美元。另外,在住房保障方面,欧美一些国家分别在20世纪20年代至50年代大规模介入公共住房保障,人均GDP在3500~5000美元之间(2000年不变价);东亚一些国家和地区分别在50年代至80年代大规模提供公共住房保障,当时的经济水平较低,人均GDP在2250~3500之间(2000年不变价)。

  (二)“十一五”期间逐步实现五项“人人享有”,未来7~8年每年所需新增财政投入缺口在3000~5500亿元

  实现五项“人人享有”,同等收入国家的财政投入占其GDP的比重平均为10.3%。2008年我国已有投入的比重约为5.4%,简单对比我国财政还需新增投入4.9个百分点。由于我国国民经济增长和财富积累的质量不高,在以GDP的份额确定财政投入目标时要采取保守的方案。我们设计了一个到2012年填补国际差距50%、到2015年填补国际差距80%的过渡方案(详见表1)。

  

  按照这一方案,我们估算了2009~2015年期间每年需要的财政支出和通过两条渠道筹资的收入(见表2,其中金额均为2008年不变价)。在“十一五”前三年基本保障财政投入增长幅度高出经常性财政支出增长幅度6个百分点左右,因此假定在2009~2015年期间基本保障财政支出增幅高出5个百分点是合理的。那么在这种情景下,每年需要额外填补的资金缺口在3000亿~5500亿元之间。

  

  (三)“十二五”期间,通过增加划拨国有资产来填补我国财政投入缺口是合理可行的

  我国的国有资产从性质上讲是属于全体国有的,从积累历史来看,主要也是来自全体国民。因此,应该取之于民、用之于民。另外,国有股权在很多垄断性行业中所占比例过高,适当减持也不会影响国家的控制力。

  据我们的匡算,通过适当提高中央所属企业红利上缴比例和出售部分新增资产,每年可以筹集5000亿元左右支持基本保障体系建设。如果将国有企业红利上缴比例提高到20%左右,则2009年可从国务院国资委管理的中央企业新增分红1000亿元左右,从中央所属金融类企业取得分红500亿元以上。另把中央所属实体企业每年国有资产增值的一半拿出来出售,可以获得2500亿元(按账面价值出售)到3750亿元(按保守的市场价值出售)的收入。在证券市场出售少量的金融类企业的国有股,2009年至少可以获得500亿元的收入。上述资金合计,总额为4500亿元到5750亿元。2010~2015年,随着经济的增长和国有资产的进一步增值,每年可以获得的收入肯定更多。除了实业类国有企业分红之中一部分可用于国有企业本身的改制重组之外,上述收入的绝大部分都应用作中央政府的基本保障投入。

  另外,随着基础设施和公用事业设施领域改革的推进,许多设施正在或者将要实行半商业化甚至全商业化运营,一些项目甚至有可能在证券市场上市甚至出售,这些资产只要出售极少部分,就有可能每年使国家获得一定的资金。我国的自然资源和稀缺资源的特许使用权,都为国家所控制,也有可能通过使用制度的改革为国家带来资金收入。

  当然,长期来看,国有资产划拨机制应该退出,逐步让位于财政收入水平的提高和财政支出结构的进一步调整。

  

  四、实现五项“人人享有”释放的内需潜力可以满足扩内需要求的90%以上

  

  由于财政基本保障支出的比重有两个口径,一个是财政基本保障支出占财政总支出的比重,另一个是占GDP的比重,我们分别对逐步提高两个比重所释放的内需潜力进行了模拟。在两种口径下,加大投入、填补我国与国外差距的方案都是一样的,即到2012年填补差距的50%,到2015年填补80%。

  (一)将基本保障占财政支出的比重从2008年的38%提高到2015年的50.8%,年均可释放内需潜力1.1万亿元

  对世界26个主要国家历史数据的测算表明,财政基本保障支出占财政总支出比重每增加1个百分点,居民消费占GDP比重将增加0.2个百分点。其中,增加社保和医疗支出的效果较为显著。

  假设政府支出结构从2010年起,能逐步向同等发展阶段国家平均水平调整接近,且新增投入主要用于社会保障和医疗卫生。经初步模拟测算,到2015年,我国居民消费率可以提高4个百分点左右,居民消费占GDP比重有望达到40%左右。以2008年GDP规模核算(假定经济实际增长率为8.5%),2010年将拉动居民消费净增加0.44万亿,而且拉动效应逐年增长,到2015年居民消费净增加约2.1万亿,2010~2015年,简单平均各年可带动居民消费增加约1.1万亿。

  (二)将基本保障占GDP的比重从2008年的5.4%提高到2015年的9.3%,年均可释放内需潜力1.6万亿元

  按照IMF的一项研究,在经合组织国家中,基本保障支出占GDP的比重每增加1个百分点,居民消费率增加1.5个百分点。若将这一经验数据应用到我国,按照建议的加大财政投入的过渡方案,则2010年净拉动居民消费0.68亿,2015年净拉动居民消费3.2万亿,平均各年拉动1.6万亿。

  因统计口径的细微差别,增加基本保障支出每年拉动的居民消费规模,按GDP口径测算拉动效应略大于按财政支出口径测算的拉动效应,前者反映的是拉动效应的最大水平。即使每年额外拉动的内需平均值是1.1万亿元,也可满足宏观经济因外需减少而对内需新增要求的90%。


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