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魏礼群:推进行政体制改革 促进发展方式转变

更新时间:2011-07-14 00:19:03
作者: 魏礼群  

  

  加快转变经济发展方式,关系改革开放和社会主义现代化建设全局,具有极大的现实紧迫性和长远的战略意义。

  理论和实践都表明,经济发展方式能否实现根本性转变,很大程度上取决于行政体制改革能否取得实质性进展。不推进行政体制改革,不排除行政体制机制障碍,发展方式难以根本转变,也谈不上加快转变发展方式。只有加快推进行政体制改革,才能为加快转变发展方式提供强大动力和体制保障。

  “十二五”期间,围绕加快转变经济发展方式,行政体制改革应着重抓好以下几个方面。

    

  一、加快政府职能根本性转变,正确履行职能

    

  转变政府职能是深化行政体制改革的核心,也是推进发展方式转变的关键。最重要的是,要彻底摆脱传统的计划经济观念与做法的羁绊,使政府职权由无限型向有限型、管治型向服务型转变,主要是实现向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本性转变。要按照政府、企业、市场、社会的不同功能定位,进一步合理、明晰地界定政府职能和权限,加快推进政企分开、政事分开、政资分开,真正把属于企业、市场、社会的权力交给企业、市场、社会。这方面要加快推进法制化、规范化、制度化建设。

  要依法规范行政行为,深化行政审批制度改革,简化和规范审批手续,切实减少对微观经济活动和社会活动的直接干预。特别是要坚决改变目前一些地方政府仍然存在的由政府及其部门代替企业招商引资、决定建设项目的做法,改变政府对社会管理事务包揽过宽过多而又管不了、管不好的状况。在继续行使好经济调节职能的同时,更加注重强化市场监管、社会管理和公共服务职能,着力完善体制和政策,规范市场秩序和社会秩序,更加重视保障和改善民生,提高社会管理和公共服务的水平。要加强和改进宏观调控职能,强化市场软环境建设,提高促进可持续发展和构建和谐社会的行政能力,加快建设服务型政府、法治政府和现代化政府。

    

  二、加快完善宏观调控和管理体系

    

  政府作为公共权力行使者、政策措施制定者、经济活动管理者、国有资产代表者、改革创新组织者,决定了其对经济发展方式具有多方面且重要的影响和作用。要加快经济发展方式转变,就必须合理、有效地发挥政府的作用。特别是在加快经济结构战略性调整、协调重大经济关系、保障和改善民生方面,政府应该有更大的作为,尤其要加强宏观调控和政策引导,发挥国家规划、计划、产业政策、社会政策和信息服务的导向作用。

  要坚持构建扩大内需长效机制,促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变;坚持把科技进步和创新放在更加突出的位置,推动发展向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变;坚持完善保障和改善民生的制度安排,推动发展向更加注重和谐社会建设转变。

  要加快财政税收体制改革,优化财政支出结构,财政资金应更多地支持社会建设和改善民生。要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善财政转移支付制度。改革和完善税收制度,完善有利于产业结构升级和社会全面发展的税收政策,逐步健全地方税体系。现行的由地方政府把土地70年使用权的收益变成土地出让金一次性征收短期内花掉的做法,既不利于抑制房价上涨,也不利于城市可持续发展,应在全国推行房地产税制度。加快建立能够灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源性产品价格形成机制。全面改革资源税,开征环境保护税。要加快金融体制改革,完善多层次资本市场体系建设。投资是决定发展方式的最重要手段,要围绕调整经济结构和转变发展方式,加快投资体制改革,优化投资结构,强化政府投资监管,坚决改变一味新建项目、忽视现有企业技术改造以及忽视社会建设投资的现象。收入分配秩序混乱,收入差距持续扩大,既影响扩大内需和经济持续发展,也会造成贫富悬殊和社会不安定,政府应加大收入分配调节力度,在规范初次分配秩序和加强再分配调节这两个方面采取更加有力的举措。

    

  三、加快推进行政管理制度和方式创新

    

  行政管理水平直接影响发展方式转变。要着力加强管理制度和管理方式创新。

  首先,要规范和健全决策制度。应按照科学决策、民主决策、依法决策的要求,合理规定决策权限,规范行政权力的运行,切实改变那种依然存在的只靠拍脑袋决策、越权决策、不按程序决策的行政行为。重大项目建设、重大政策出台,都要充分考虑是否符合转变发展方式的要求,并广泛听取社会各界的意见。完善和落实社会听证制度和公示制度,为公众参与行政决策提供制度保障。建立健全专家咨询制度,发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在决策过程中的作用,完善决策信息系统和决策智力支持系统。要制定严格的决策规则和科学的决策程序,建立决策前有论证、执行中有监督、执行后有评价、决策失误有追究的全程制约机制。

  其次,树立现代行政管理理念,广泛利用社会力量,善于运用现代科学技术,创新管理手段,优化管理流程。要把直接管理与间接管理结合起来,更加重视运用经济手段、法律手段、技术手段实施间接管理;把经济管理与社会管理结合起来,更加重视能源资源节约、生态环境保护和涉及民生的社会管理;把政府管理与社会治理结合起来,更加重视社会协调和公民参与。

  再次,坚持推进政府组织机构改革,使行政权力的运行与转变发展方式的需要相一致。坚定推行职能统一的大部门制。完善决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行机制。

    

  四、加快健全行政绩效评估和问责制度

    

  建立健全科学、管用、有效的激励和约束机制,是加快转变发展方式的制度性保障。要全面推进政府绩效管理制度和行政问责制度。有什么样的评估标准和考核制度,就有什么样的行政理念和行政行为,也就会有什么样的发展方式。应当围绕转变发展方式,加快完善行政绩效评估标准、指标体系和评估机制、具体办法。坚决改变那种助长片面追求GDP增长速度的政绩标准和考核评价制度,切实把经济增长质量和效益、节约能源资源和保护环境、推动社会全面进步、保障和改善民生相结合,加强就业、社会保障、教育、卫生和公共服务建设,促进社会公平正义,把这些作为行政绩效的重要标准和考核评价指标体系,以有效引导和督促各级政府和工作人员树立正确的政绩观,真正把更多的精力和资金资源投入结构调整,实现科学发展、节约发展、和谐发展。为此,要加快推进统计制度改革,建立信息公开制度。加强行政绩效监督检查,特别是要让广大群众参与政府绩效考评,充分听取人民群众的意见。

  从多年来的经验教训看,转变经济发展方式要想取得更大进展,必须正确处理好以下四个重要关系。

  一要处理好政府与市场的关系。中国特色社会主义市场经济体制,既要高度重视政府的作用,也要高度重视市场的作用。政府宏观调控和管理的主要任务,是保持经济总量平衡,抑制通货膨胀,促进重大结构优化,维护社会公平正义,为转变发展方式和保持经济平稳较快发展创造良好的环境和条件。同时,要加强市场体系建设,特别要注重完善和规范市场准入标准和维护市场秩序,加快形成统一、公平、公开竞争的环境和制度,以利于在更大程度上和从制度保障上发挥市场在资源配置中的基础性作用。总之,促进发展方式转变,既要重视发挥政府这只“看得见的手”的作用,又要发挥市场这只“看不见的手”的作用。要根据不同领域、不同行业的实际情况充分和有效发挥“两只手”各自应有的作用。

  二要处理好中央与地方的关系。中央与地方权责关系不清、权责不统一,已严重影响发展方式的转变。要进一步合理和明确划分中央与地方的职能与事权,健全财权和事权相匹配的体制。总的讲,中央要坚持加强全国经济社会发展的宏观引导、调控和管理,减少和下放具体管理事项,把更多的精力转到制定战略规划、法规政策和标准体系上,维护国家法制统一、政令统一和市场统一;地方要确保中央政令畅通,在坚决贯彻执行中央方针政策和国家法律法规的前提下,搞好对本地区经济社会发展的统筹协调,强化执行力和执法监管职责,维护市场运行秩序和社会和谐安定,促进地方经济社会协调发展。要围绕加快转变发展方式,进一步改革和完善财政转移支付制度,把保持中央财政调控能力与扩大地方财力恰当地结合起来,以做到财权与事权相统一。在扩大地方权力的同时,中央要加大行政监察力度。同时,要根据中央和地方权责相对称以及集中和分散相协调的原则,完善中央部门垂直领导和双重领导的行政体制,积极探索合理的行政层级,加快省直管县的体制改革。

  三要处理好各类规划之间的关系。从我国各级各类规划的性质和功能看,中央和地方制定的整体性规划、中长期规划和年度计划,都要经过同级人大会议审议批准,因而都具有法律效力,都应当贯彻执行,以体现规划和计划的权威性、指导性。应当说,多年来国家和地方各类规划的制定都是很认真的,下了很大的工夫,总体看也是好的。然而,由于行政体制和各类规划制定程序、批准权限不同,地方各级人大会议通过各级地方规划在前,全国人大会议通过全国规划在后,各级整体性规划需要同级人大批准,专项规划由同级政府或者相关部门批准,这样实际上形成两个规划体系,以致造成地方性规划与全国性规划脱节,不少地方规划往往偏离国家整体规划的要求,不少专项规划与整体规划脱节,年度计划与中长期规划脱节,严重影响了各类规划在指导转变发展方式中发挥应有作用。因此,应当深入研究,深化改革,切实完善各类规划性质、功能及其相互关系,以有效发挥各类规划的应有作用。

  四要处理好行政体制改革与其他改革的关系。行政体制改革是国家整个体制改革的关键环节,涉及政治、经济、社会、文化等各方面的体制改革。必须妥善处理好行政体制改革与其他方面改革的关系。一方面,不能以行政体制改革代替其他体制改革;另一方面,行政体制改革又不能脱离其他体制改革。要把行政体制改革放到党和国家工作的大局中统筹谋划,使行政体制改革服从并服务于经济社会发展,与转变经济发展方式的要求相一致,与完善社会主义市场经济体制相适应,与发展社会主义民主政治和建设法治国家相协调。也就是说,我们要大力推进经济体制改革,积极稳妥推进政治体制改革,加快推进文化体制、社会体制改革,努力形成各方面体制改革良性互动、协调推进的新局面。

  “十二五”时期,转变经济发展方式任重道远,推进行政体制改革意义重大。必须按照中央要求,以更大决心和勇气坚定推进行政体制改革,更加重视改革顶层设计和总体规划,明确改革优先顺序和重点任务,深化综合配套改革试验,争取在重要领域和关键环节不断取得突破性进展,为促进科学发展、加快转变经济发展方式和实现国家现代化提供良好的体制制度和保障。

  

  作者系国家行政学院常务副院长。本文是作者7月10日在第二届中国行政改革论坛上的主旨演讲,本报刊发时有删节。

  来源:中国经济时报


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