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陈潭 罗晓俊:乡镇权威、奥尔森困境与地方治理秩序

——一个桂北乡镇的政治生态与治理逻辑

更新时间:2011-06-15 13:17:45
作者: 陈潭 (进入专栏)   罗晓俊  

  

  [摘要]乡镇权威是地方治理函数中的重要变量。毫无疑问,良好的或递增的乡镇权威对于基层公共政策动员和执行无疑起着重要的作用。而乡镇权威的递减或丧失,则容易导致地方公共政策执行的困难,进而导致地方治理秩序陷于奥尔森困境的泥潭。本文以桂北调查中的乡镇案例叙事,探讨乡镇权威和基层公共政策运作的相关性,从而展现地方治理秩序中的政策遭遇以及非合作博弈过程中的集体行动逻辑。在新农村建设的政策框架下,重塑乡镇权威和开展有效的地方治理无疑具有积极意义。

  [关键词]乡镇权威;公共政策;地方治理;桂北调查。

  「项目来源」本文为教育部“新世纪优秀人才支持计划”(NCET-07-0858)之阶段性成果。

  

  一、思路与进路

  

  在桂镇调查的日子里,我们发现了一个有趣的现象:桂镇的村民对于桂镇政府颁布和推行的公共政策总是要进行一番质疑,而另一方面又依然会很快地将这些政策消化下去。随后他们会继续埋怨政府没有对他们的生活改善进行任何的努力,于是当新的政策下来时他们会一如既往:一边怀疑一边接受。这仿佛陷入了一种奇怪的循环,让我们不禁追问:乡镇政府在农民的心中究竟还有多少公信力?如果有的话,农民为什么总是对它表示怀疑?如果没有,农民为何愿意“听话”?这些都构成了对乡镇权威与地方治理秩序的关联性思考。

  乡镇权威是一个历史性的概念,它伴随乡镇政府的诞生而诞生。在它诞生之前,中国地方治理笼罩在乡绅精英的统治下。乡绅精英的权威来源于“地方性的利益共同体”,即“具有内在权力结构、宗教组织、信仰合一的单位:村内政治、经济、社会的封闭性较强,其表现为村内许多人的财产和全部工作都在自己村内,生产活动不会使他与村外人接触”(李远行,2004)。近代以来,各种基层政治改革轰轰烈烈地展开,国家希望通过权力的下渗打破村落共同体的封闭性,使原内嵌于村落共同体的成员融入到国家层面上来。改革起了一定的作用,它“迫使乡村领袖与传统文化网络逐渐脱离关系而越来越依赖于正规的行政机构”(杜香芹,王先明,2004)。但它并没有能够实现以国家为中心整合社会的目的,恰恰相反,乡村领袖地位的上移削弱了地方认同网络,使官方与地方的分离状态被延续和加强(张静,1999),致使这种分离一直延续至20世纪中期。1958年人民公社制度的建立从组织到心理上彻底改变了农民的依赖对象,乡村社会才比较彻底地告别乡绅治理阶段,进入“准乡镇权威”治理时代。人民公社制度曾经发挥过巨大的历史作用,但“一大二公”的生产方式到后期越来越不适应生产力的发展,国家不得不致力于新一轮的地方政权重构——建立权力较小、服务导向的乡镇政府。在家庭联产承包责任制的推动下,乡镇政府被寄予了改良地方秩序的良好愿望,合法性、权威性与民众的认可度被积聚起来。然而,在桂镇,乡镇政府在持续性“短缺型财政的压力”下的一系列政策失败导致了其权威的持续下跌,甚至出现一定程度的信任赤字。从一呼百应到被彻底漠视,乡镇权威日益式微,宗族势力有复兴趋势(麻国庆,2000),地方治理秩序的集中与均衡态势被打破。于是,由乡镇干部组成的小集团试图通过对资源及情境的刻意控制主导着以农民为主体的大集团,却不幸最终陷入了地方治理中的“奥尔森困境”。

  所谓奥尔森困境表达的是这样一种集体行动的悖论,即由理性个体组成的大集团,却不会为集体利益行事(奥尔森,2007,第18页)。为此,美国经济学家奥尔森从以下三个方面进行了思考:第一,针对困境形成的原因,奥尔森认为,在大集团(潜在集团)中,出于三项考虑使得人表现得消极:个人在公共利益中获利份额太少,公共利益本身的性质使得个人的努力对结果的贡献甚微,大团体的组织成本过高(奥尔森,1995,第40页)。第二,针对困境产生的结果,奥尔森揭露了小集团剥削大集团的惊人后果。“由于较小的集团常常能自愿组织起来采取行动支持其共同利益,而大集团则通常做不到这一点,因此,社会中各集团之间的政治斗争的结局并不对称。……较小的集团(特权和中介集团)常常能战胜大集团(潜在集团)”(奥尔森,1995,第151页)。第三,针对破除困境的力量,奥尔森提出,要使得大集团被动员起来,需要“选择性激励”。“选择性激励”既可以是积极的,也可以是消极的。既可以通过惩罚那些没有承担集团行动成本的人来进行强制,也可以通过奖励那些为集体利益而出力的人来进行诱导(奥尔森,1995,第42页)。在压力型和强制性体制松动下,在乡镇权威归隐或淡化下,村庄公共产品和公共服务的供给不可避免地陷入奥尔森困境之中。

  从一定程度上讲,乡镇权威是一个客体性概念,它取决于农民对乡镇政府权力合法性的认同,也取决于公共政策的性质、动员能力、执行条件和民众的接受程度,而乡镇权威的增减、公共政策的良莠都会影响地方治理秩序的变化。在以税费改革为临界点的乡镇权威时代,公共政策执行顺畅,地方治理秩序井然;而在进入后乡镇权威时代中,公共政策的目的性质、乡镇政府的博弈技术、领导的执政艺术、民众的顺服状况等变量建构了地方治理秩序的函数。为此,我们选取广西桂镇作为调查单位和研究对象,以此解构一个乡镇的微观政治生态和制度行动逻辑。桂镇明代建圩,清代为贵县四大圩之一,1957年成为贵县十二区,1958年成立人民公社,1984年成立桂镇人民政府。桂镇因其地处桂市东南部两大铁路与公路的交汇处,交通便利,而被定为由乡镇企业领跑的工业型重镇。该镇面积广阔,下辖村多以种植业为生,村庄内部至今仍保留有李、姚、杨几宗大姓,族威、族望依然拥有较大的活动空间。传统基因与现代元素在这个古老的乡镇中交汇,改革的痕迹鲜活而完整地保留在了桂镇的历史里,并渗入桂镇人的记忆中。在国家改革和社会转型的大背景下,以案例访谈的方式对桂镇村民的政治记忆进行追述和分析,或许能在一定程度上展现乡镇权威在数十年中的兴衰生灭,进而勾画出地方治理秩序的变化图谱。

  

  二、地方治理变迁中的乡镇权威

  

  乡镇权威即农民对乡镇政府权力合法性的认同,当农民对政府的政策行为表示理解和支持的时候,乡镇政府便获得了权力的合法性。但这种合法性的固化不是一次认同就能实现的,它具有时间上的延展性,受到农民的记忆、对现状的认识和对未来的预期的影响。换言之,它是多次认同效果的积加,因此对于权威的考察要放到具体的时间序列中。

  有人曾形象地表述过乡镇权威的整体变化趋势:“60年代初,我国遭遇巨大天灾,农民没有造反,困难在短短几年里就被克服了,当时靠的就是中国人民,尤其是中国农民在长时期战争中形成的对中国共产党及其领导的政权的深厚情感。”(闵琦,1989,第43页)毫无疑问,乡镇政府与农民“鱼水关系”的形成有赖于政权的人民性、英明的领导和民众的支持。而农村经济政治体制改革以后,乡镇政府介入乡村社会的机会大大减少。而且,乡镇政府出于自利目标,还往往会尽最大努力地汲取资源,于是政府与农民的关系被许多人刻画为“油水关系”。在桂镇,村民们对政府的感情变化也大致呈现这样不规则的“L ”形,我们可以用三个具体的词汇来描述这种变化,即“重视——仇视——忽视”。可以从案例1中体察到这种变化过程:

  [案例1]乡镇形象的民间话语

  2006到2008年,我们三度到桂镇进行调查,听到过不少对桂镇政府的评价。其中有一句在群众中流传得最广——“以前它是干不好事,后来它是不干好事,到了现在它根本就没在干事!”我们基本可以认为,在桂镇,农民对乡镇政府的信任度很低,政府的权威很弱。是什么原因导致这种情况的产生?通过访谈,我们发觉那句俗语背后所隐藏的,其实是由税费改革而引发的乡镇政府的权力衰微和行为异化过程。现将部分有代表性的言论摘录如下:

  农民A :以前穷是穷,但至少没那么乱,没这么多贪官,治安也好,肚子没有现在饱,但心里面安实。现在晚上走路都要担心飞车抢劫,派出所也从来不管,哪个还敢出去啊!

  农民B :那些人(指乡镇干部)没钱就到处想办法刮(指的是1994年分税制之后,地方政府的收税空间减小),你看镇上那些部门,就是计生所动得最勤。哪家超生了,立马有人过去罚钱。有时候闹起来,他们还会找了派出所的人带枪去帮!那根本就是土匪!

  农民C :我们的民政补贴从来就没发齐过,比如今年(2006年)内涝,我们桂镇每亩补8元,人家湛江每亩10元,穆格每亩15元,我们问为什么钱不够,他们(乡镇干部)就能举出一大堆理由,什么你们XX时候又欠了这个费那个费,填上之后就剩这么多。没人知道到底欠的是什么,也没人知道到底应该拿到多少。

  农民D :现在农业税也不用交了(2006年取消农业税),连农业补贴都是直接打到银行账户上。他们(乡镇干部)根本就没有什么事,一张报纸一杯茶,最多就是见他们搞搞宣传,其他时间就在镇上晃来晃去,以前还到处走走串一下门,现在都没见来了,哪个还愿自找麻烦咯!我认得的妇联的、人大的干部全都出来开店做生意了。你说现在乡镇政府在哪里哦,我怎么都没感觉到!

  由此,我们可以大致地看到了桂镇权威的由强到弱的变化过程,为什么会产生这样的变化?分析原因,要将之置于国家政治体制改革的宏观历史中。桂镇下辖25个村庄,其中有不少是单姓村和双姓村,建国以前一直笼罩在乡土士绅的统治下。1949年后,桂镇的村庄经历了土地改革和人民公社化运动,旧有的权力格局和关系网络被强硬地打破,而被纳入国家权力网络中,成为大批量生产模式下的基本劳作单位。但随着农村商品经济的发展和家庭联产责任制的推行,人民公社体制下的单一公有制形式、高度集中统一的经营方式、平均主义的收益分配制度,以及严格的户籍管理制度越来越成为对生产力的禁锢。出于构建新的农村经济产权制度和分配制度,解放和发展生产力的良好愿望,1982年12月,五届人大五次会议通过的《宪法》明确规定,改变农村人民公社政社合一的体制,设立乡政府。可见,建立乡镇是本着改善农民生活的初衷,乡镇政府自成立之初便被赋予了法律上的合法性。乡镇政府与人民公社的最大不同在于干部的选任方式:公社时期,生产大队党支书和生产队队长一般都是由土改积极分子担任,在他们的身上除了国家权力的被赋予,还有着地方声望的支持,农民对他们的追随既包含着对正式权力的认可,也包含着对乡土人情的考虑;而乡镇政府的主要干部则是由国家委派和上级选任,在强资源导向的职位安排过程中,人数最多而资源最薄的农民群体只能游荡在权力场的边缘——对于他们来说,乡镇干部成了一批陌生的人。于是,以乡约、人情为中心的权力逐渐与以法律、制度为中心的权力相脱离,维护乡镇政府权威合法性的便只能是政绩而不再是其他。在农民那里,往往朴素地将“政绩”理解为“政府给我的好处”,于是桂镇政府在数十年中的一系列作为或不作为便直接决定了村民对其的认同程度,决定了乡镇权威的大小。以税费改革为临界点,与大多数乡镇一样,桂镇权威的演变大致经历了三个阶段:

  第一阶段是1984到1994年分税制改革之前。这一阶段乡镇财政收入主要分三大块:一是税收收入,二是上级政府转移收入,三是摊派收入(主要指乡镇统筹提留)、收费和罚没收入,三项收入基本可以维持乡镇政府的正常运转。可以说,这个时期的乡镇政府财权与事权结合得较为紧密,权力大财力足,管得起事也愿意管事。桂镇农民在情感上依然承续着对党和政府的深切感激和期待,加之当时的“政府不贪财,肯管事,能给人安全感”,正如农民A 说的:“肚子没有现在饱,但心里面安实。”至于有人埋怨政府“干不好事”,也只是对政府带头搞经济却“没赚钱”的一种小小抱怨。在那时,乡镇与农民的关系处于一种“强权力——强认同”的状态,其行动特点用两句俗语来形容就是“众人拾柴火焰高”、“团结力量大”,大型公共设施在这样的模式主导下能够顺利开工和建设,而这些实惠的获得又加强了农民对政府的信心。

  第二阶段是1994年到1999年。1994年国家实行分税制改革,实质就是各级政府在财政主体本位利益的激励下,将各种好处尽量上收到自己的盘子之中(李芝兰,吴理财,2005)。从中央开始,沿着省—市—县—乡镇的路线,各级政府将数额大、稳定性高、征收成本低、年增长率高的税种划为本级所有或尽量收取较大比例。如此一来,处于底层的乡镇政府便几乎不会留下太多选择空间,税收收入大减。但在财政缩水之后,乡镇政府的担子却没有减轻,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《湖南师范大学社会科学学报》2010年第2期
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