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陈潭 罗晓俊:乡镇权威、奥尔森困境与地方治理秩序

——一个桂北乡镇的政治生态与治理逻辑

更新时间:2011-06-15 13:17:45
作者: 陈潭 (进入专栏)   罗晓俊  

  这些都是好难搞的村,都是边远的(指离镇集地理距离最远,最难进入),刁民!我们的干部上门做工作从来是被赶出来的。第一次(参合率)统计上来的时候,几乎没有人。直到我让人摆了台才管用。

  问:您说提到的摆台指的是什么?

  答:我让人给我搭了个坛,请他们农民代表过来,杀鸡、拜坛、向天发誓。我说‘你们这些钱我保证全部是留给你们以后用!你们有生了大病了,政府管你们,集体管你们,不会再有什么有病没有钱医的事情!这笔钱要是进我口袋,我全家不得好死!’他们才陆续有人报。

  熟悉内幕的村干部还告知,当时为了做通工作,他们没少请村里的族头吃饭。后来参合率能上去,都是那些族头领了指标的。后根据2008年桂镇统计数据,杨村参合率排在桂镇26个单位中第15位,南岭村排在第20位,两者排位均有上升。

  实际上,在乡镇领导的眼中,桂镇农民被划分为两类:一类是松散集团中的理性化个人,这类农民占了桂镇中的绝大多数;另一类则是乡镇干部口中的“刁民”,他们来自相对边远的村落,例如杨村和南岭村。由于地理上的相对隔离,杨村和南岭村的村落内部仍保留着传统的农业劳作方式和对古老神秘力量的敬畏,它们拥有较高的乡村关联度及较强的家族权威动员能力。对不同性质的两类农民,乡镇政府采取了不同的激励手段。针对第一类农民,他们采用了正面的“选择性激励”:先在全镇范围内动员,并对“参合率最高的三个村”实行“部分返还”,当理性化的个人(从村长开始)受到“优惠”的鼓动时,会采取较为积极的行动。而对于第二类农民,在劝服无效的情况下,干部选择用“借力”与“拉拢”的技术:首先,镇长在这两村摆上了祭台,向“天”与“祖先”借力,通过仪式和身体操演以及“毒誓”,使其行为获得神秘力量的认可;其次,乡镇干部宴请“族头”,拉拢家族精英。我们在调研时常常可以听到类似这样表达“‘大头’(村里较有威望的人)都是跟政府有关系的,要不然也说不起话”、“你去办事,政府问你要‘搭快车’还是‘搭慢车’,你没点关系,连车都搭不上!”……可见,乡镇干部与民间精英间的相互利用并不是什么稀罕事。通过“利益的合谋”,乡镇政府拓宽了政策的贯彻通道,当官方权力不再起作用的时候,非正式渠道往往会被动用起来。通过“借力”与“拉拢”,乡镇政府的政治行为达到了双重效果:从近期看,主要是一种政策效果——“新农合”能够顺利地推广下去;而从长远来看,更重要的是达成了一种政治效果——从客观上瓦解了顽固集团的内部结构。在杨村和南岭村,“族头”们凭借其特殊地位与个人魅力在村民中拥有较高的威望,作为轴心将整个村庄的村民凝聚起来。为此,乡镇政府与村庄村民之间的利益博弈最终要通过干部与“族头”间的讨价还价来实现(见图A )。而乡镇干部对“族头”的长期拉拢最终会打破这种“黑箱平衡”:二者“合谋”的次数越多,族头与普通村民间的关系就越远。尤其是在政策失败的时候,作为协助者的“族头”们也往往难逃其咎。当村民对“族头”累计的不满超越了习俗与人情的维系极限时,这种权力辐射型的村落共同体就会瓦解,村庄治理呈现散沙状而最终沦落成消极的“大集团”,从而在与乡镇政府的博弈中不断处于下风(见图B )。

  由此可见,在后乡镇权威时代,政府通过对权力技术的应用保持着自己在利益博弈中的优势地位:第一,通过乡镇企业对农民实现经济上的控制,保证理性算计的农民们不会贸然生事;第二,通过“选择性激励”调动起“冷漠”的群众的积极性;第三,通过对地方精英的拉拢逐渐瓦解顽固的势力群体。就这样,桂镇政府通过多重技术维持着地方治理秩序中的奥尔森困境,并在实践中实现了政策的持续高效运作。然而,在奥尔森困境中,农民的沉默是迫于生存压力的无奈屈从,其内心的不服被沉积了下来。一旦积怨或关键性事件使得个人从“理性人”转变为“非理性人”时,“奥尔森困境”便会被突破,近年来频发的群体性事件便是对这种“突破”的现实注脚。当乡镇政府堵死了农民正常的利益表达渠道时,他们只有通过非常规的方式表达不满,地方治理秩序便会被严重破坏。

  

  四、结论与讨论

  

  地方治理函数是一个多变量的集合体,任何要素的变化都可能引起地方治理函数关系的变化,都可能导致地方治理变迁中的政治聚集或政治疏离。毫无疑问,要素与要素之间的乘数关系可以放大地方治理的倍数效应,而各变量之间的除数关系则可能使地方治理效应走向折扣性递减。因此,要形成良序的地方公共治理,就必须产生适应时代发展和农村实际的公共政策,必须建构能够获得农民认同的乡镇权威,必须需要强有力的基层动员和执行能力,当然也离不开民众的政策理解能力和顺服程度。我们知道,良好的或递增的乡镇权威对于基层公共政策动员和执行无疑起着重要的作用。而乡镇权威的递减或丧失,则容易导致地方公共政策执行的困难,进而导致地方治理秩序陷于奥尔森困境的泥潭。

  从一定程度上来说,桂镇的变迁可以折射出共和国60年来国家、集体与农民个人不离不弃的依存关系,可以观照出改革开放30年来中国农村发展变化的绚丽图景。在计划经济时代,“多取少予”、“以农补工”是建立在人民公社制度和“大锅饭”基础上的,农民缺少寻求剩余利益的空间和机会,乡镇权威的强合法性和农民的强认同度加强了地方治理的动员力和执行力,形成了史上少有的“安定团结”的地方治理秩序。随着“大包干”和联产承包责任制的推行,农民家庭式的行动单位得以确立,个体能量完全得到释放,于是去行政化的村庄与国家政策、乡镇政权的张力不断显现,因而地方政治变迁中的不可治理性因素不断增加。在这种后权威时代,地方财政的增长、GDP 的增长乃至于政府规模的增长都有可能与农民政治权利和经济利益形成冲突,乡镇权威的递减和农民负担的递增都有可能导致奥尔森困境的出现,于是地方治理中的财政赤字、信任赤字、管理危机都不可避免地或多或少地呈现。我们相信,随着农业税的取消和“多予少取”的公共服务供给的增加,国家社会主义新农村建设将会迎来和谐稳定的地方治理新局面。

  

  注释:

  ①其中水费、电费由村级组织代收,上缴县乡水电部门,乡镇提留包括的内容主要包括教育附加、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费,交由乡镇政府调度。

  ②杨村、南岭村都是典型的以农业种植为主的传统型村庄。杨村是单姓村;南岭村是复姓村,李姓为村中第一大姓,杨、李分别在两村村委中把持了重要的位置。这类型的村庄属强记忆型的村庄,每逢清明和做阳事都要祭祖、祭神,而且办得非常隆重。

  

  参考文献:

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  (4)麻国庆:《宗族的复兴与人群结合——以闽北樟湖镇的田野调查为中心》,《社会学研究》,2000年第6期。

  (5)[美]曼瑟。奥尔森:《国家的兴衰:经济增长、滞涨和社会僵化》,上海:上海世纪出版社集团,2007年。

  (6)[美]曼瑟。奥尔森:《集体行动的逻辑》,上海:三联书店,1995年。

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  (9)[法]卢梭:《社会契约论》,商务印书馆,2003年第3版。

  (10)[美]C.赖特。米尔斯:《社会学的想象力》,北京:三联书店,2005年。

  (11)贺雪峰:《新乡土中国》,桂林:广西师范大学出版社,2003年。


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文章来源:《湖南师范大学社会科学学报》2010年第2期
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