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陈潭 罗晓俊:乡镇权威、奥尔森困境与地方治理秩序

——一个桂北乡镇的政治生态与治理逻辑

更新时间:2011-06-15 13:17:45
作者: 陈潭 (进入专栏)   罗晓俊  

  压力型体制使得从中央到地方任务的层层加码成为可能。乡镇政府财权与事权高度分离,财政收入入不敷出,乡镇政府为完成上级的指标性任务只有大借外债。在我们调查的过程中,一位退休老干部这么回忆当时的情况:“地方政府根本就没有钱,我们司法所里面的人,哪个没有被拖欠过工资?我最长的一次被拖过六个月。这镇上的治安就是从那个时候开始乱的,出了什么小打小闹派出所是不管的,就是拦路抢劫只要没出人命他们都当看不见。有什么办法,这开车出去追人要油钱的啊!”在财政捉襟见肘的情形下,乡镇政府开始绞尽脑汁“创收”。案例中农民B 所说的“计生工作中的暴力抢钱”和农民C 所说的“克扣民政补贴”就是政府“创收”的最真实写照。除此之外,乡镇政府巧立名目、乱收杂费,侵吞公产,权力寻租的现象亦时有发生。农民的负担进入了最沉重的时期,但得到的“实惠”却大不如前。于是,农民对乡镇政府的态度发生了较大的转变,评价从“干不好事”变成“不干好事”。如果前者只是对政府能力的小小批评,则后者是对它行为动机上的全然否定。显然,这个阶段的政府和农民是一种“强权力——弱认同”关系。

  第三阶段是2000年至今。20世纪末,当农民的负担到达了能够承受的临界点,乡村出现治理危机,国家决心进行新一轮的税费改革。2000年,新一轮税费改革以安徽为试点在全国逐渐铺开,这次税费改革是基于这样的一个基本假设:农民的负担太重主要出于两个原因,一是基层政府乱收费,二是基层政府权力太大,增大了寻租的空间。因此,要减轻农民的负担既要遏制基层政府乱收费的行为,又要最大程度地弱化基层政府权力。于是,“正税清费”成为新一轮改革的主题,乡镇统筹全部取消,农业税逐渐减免,国家试图以强制财政缩水的方式逼迫乡镇政府瘦身,连“农业补贴都是直接打到银行账户上”(农民D )。但乡镇机构改革作为税费改革的配套方案只有指导方向没有具体措施,有关裁汰人员的分流和安置问题仍然没得到具体解决,出现了“分而不流,名亡实存”的现象。在桂镇,即使妇联标牌已经落灰,人大开会的场所已经建成了超市,乡镇机构却仍然保留着一套完整的人马:清闲的时候“一张报纸一杯茶”,任务来了“搞搞宣传”,实在没活了就“下海”,“搞搞副业”养养家。一首打油诗这样写着:“八九点上班,十一点下班,三四点开会,五点钟拜拜。群众找办事,领导总不在,百姓血汗钱,养人吃白饭!”最终,乡镇政府和农民之间演变为“弱权力——弱认同”的关系。

  [案例2]利益共谋下的招生威逼

  我们对桂镇5个村30多户人家进行过访谈,访谈过程中特意设置了两个问题:桂镇政府历年来有没有做过什么好事让你感觉最满意?有没有做了什么坏事让你非常不满意?

  对于第一个问题,他们几乎都说没有。而对于第二个问题,他们的答案出奇的一致:桂镇政府威逼学生报考技校事件。根据他们的描述,我们将当时的情景复述如下:

  桂镇向来是桂市南区的教育重镇,以中学为例,镇上共有5所中学,占南区八大乡镇中学数量的30%,重点中学两所,同样为南区第一。南区政府及桂镇政府一直声称要将教育事业作为地方发展的头等大事,要培养高素质的人才。然而,这些承诺的背后,却是一个巨大的骗局。

  2007年,南区办了一个南区职教中心,政府引资150万,并向投资商承诺会负责招满1600个学生到该中心下属技校就读。结果到2008年4月为止,该中心仅招收到100多个学生,距离目标数量十分遥远。该合同规定,若到开学的9月份,还没有能招够1600个人,政府就要赔偿私人老板20%的违约金。怎么办呢?于是南区教育局想了个“高招”:召开大会,把任务指标分派到南区每一所中学每一个毕业班老师的身上,称“谁不完成任务,开学就要考虑调离岗位!”此外,教育局还动用非常手段:将中考完后的学生强留在学校,让班主任进行“劝服”,重点针对平时考试成绩不太理想的学生,并派专人到学校挂点监督。

  毕业班老师对此愤愤不平,其中一位教师告诉我们:政府为吸引私人老板,把桂镇二中并到一中去,硬征了桂镇二中的地。新开办的职校是个农技学校,而桂镇二中面积小,又没有模具,学生到里面根本学不到东西。

  “你说说,这种学校,我们怎么好意思劝自己的学生去读!?”。那位教师愤愤地说。

  而学生家长对此也很有意见,学生考完试了,归心似箭,学校却扣着人不放,这是什么意思?有家长联合起来到学校门口接人,校方担心影响太大才陆续放人。

  目前,职教中心只招了100多个学生,没办法开课,就让学生去打暑假工,美其名曰半工半读。学生从5月份开始到广东打工,9月份回来开始上课。

  “现在我们就担忧一个问题,你说如果9月份学校办不成的话工资怎么办?四个月的工资到底有多少也没个准!我家小孩就给他们打白工了!”一个家长说。

  如果说桂镇权威的持续性下降有其外部因变量作用的话,那么2008年的“威逼事件”则成为了乡镇权威骤减的自变量。卢梭曾在《社会契约论》中这般描述政府的使命:“政治结合的目的是为了什么?就是为了它的成员的生存和繁荣”(卢梭,2003,第107页)。中国农民自古便是“不患寡而患不均”,对于他们来说“贫困本身不是反叛的原因,只有当他们的生存道德和社会公正感受到侵犯时,他们才会奋起反抗”。为什么“威逼事件”会产生如此之大的民怨和乡镇权威的骤减呢?细究起来,不外乎三方面原因:一是地方政府滥用公权,假教书育人之名行非法敛财之实;二是越俎代庖,得寸进尺,威胁教师当行骗助手;三是以实习名义压榨学生劳力,报酬标准含糊不清,欺瞒之心昭然若晓。“自利性”践踏“公共性”,乡镇所谓的公共政策变成了特权阶层的利益公器。不难想象,当这一事件在街谈巷议中传开之后,民众的怨恨不断蔓延,乡镇权威不断吞噬,一度出现了比乡镇财政赤字更可怕的信任赤字。

  

  三、后乡镇权威时代的奥尔森困境

  

  在后权威时代,为什么不合理的政策得不到改善?为什么即便是很好的政策执行起来也磕磕碰碰?米尔斯曾说:个人的困惑的表述及解决有赖于他切身所处的环境(米尔斯,2005,第6-7页)。1978年之后,改革开放的春风吹遍神州大地,中国开始进入了现代化的剧变历程:一方面,市场经济逐渐取代了计划经济,自主劳作代替了集体经营,个人作为独立的个体从单位的束缚中解脱出来;而另一方面,个人在获得了自由的同时,离开了共同体,离开了赖以生存的公共空间。在这样的大背景下,桂镇政府瞄准其地理位置上的优势,果断制定了“以工兴镇”的发展战略。“以工兴镇”强而有力地拉动了乡镇经济的高速增长,使得桂镇多年以来的GDP 同比增长率保持在10%左右,一跃成为全国重点强镇。随着乡镇企业的迅速崛起及其对农村生产力的持续吸纳,桂镇产业工人的比重远远高于农民的比重。乡镇企业的兴盛转换了农民的生产方式,农民成为工人,他们一大早到工厂、企业上班,晚上则回到村里休息,“日出而作,日落而息”的生产空间转换了。农民生产和生活空间被分割,承担着农民生产、生活和感情维系功能的村落共同体一一解散,村与村之间的边界变得模糊,成为“半熟人社会”(贺雪峰,2003,第2页)。村落边界的外溢,使得农民以镇为单位连成一片,而这种联合却又仅仅是生产组织方式上的联合;从社会交往上看,以镇为单位的人情圈子尚未形成。于是,“原子化”的农民构成了一个松散的“大集团”。处于这样的集团中,农民的行动呈现出双面特征:一方面,凡事必经过理性计算,对于公共利益不再积极争取;另一方面,漠视公共目标,对无利于自己的公共政策不再积极响应。

  [案例3]GDP 生存下的公地悲剧

  桂镇的鸭绒、塑胶加工全国有名,伴随着这些乡镇企业飞速发展的,是日益严重的环境问题。我们亲见鸭绒厂房边上的河水,黑得跟稀开的墨差不多,住在黑水边上的农民根本无法使用。

  一次偶然的机会,笔者跟住在黑水边上的农民们进行了短暂的交谈,下面是与姓谭的农户的对话:

  问:“你们平时洗衣服、淘米都咋整啊?用这河里的水不?”

  答:“都用井水,那个(指河水)肯定是不能用的,喂鱼鱼死,浇苗苗死!”

  问:“这么差的水,政府也不管啊?”

  答:“管什么啊,政府都是他们(乡镇企业)的人,一路开绿灯!这年来,厂子越开越多,全都是污染的,没人管。就是上面偶尔来看看,他们也能提前得到通知,把一部分搞干净给领导看,大部分都是没有搞的!”

  问:“那这么多年了,你们也没有人联名到市里面反映反映啊?你们这的水都可以闻到气味了,肯定得整整!”

  答:“那搞不得,咱镇上的塑胶厂、造纸厂、鸭绒厂、钢铁厂……都这样,一整下来估计没几间合格的。我妈,我二伯他们都在那些厂里面干的,政府是没做好事,但是也没有办法……”

  (一边有人插话:多嘴的人那么多,那些包村的(干部)精得要死,对这种事情他们就灵了!要是真被查出来了,让你穿小鞋!谁愿干这事啊?)

  问:你们可以考虑投递匿名信?

  答:我们都是村上人,搬到这里快20年了。有很多时候都想告,就是不知道告给谁!但是你一个人去有什么用?你去一次人家就有本事把你撵回来一次!不会有人理的,胳膊扭不过大腿!

  笔者一共采访了十户人家,除了一家人希望反映情况,其他的都与谭某家父子说法类似。其中有一户李姓的人家还说:“骂就是私下骂一下,哪能真让它关?好多人都靠这些吃饭。”

  在“发展经济,改善生活”的地方性话语中,农民充满着“端起碗来吃肉,放下筷子骂娘”的矛盾心理。桂镇是以工业领跑的乡镇,全镇共有企业700多家,从业人员3.5万人,几乎都为镇上及周边农村居民,可以说乡镇企业吸收了桂镇近四成的劳动力(桂镇2007年末人口103646人)。乡镇企业改革之后,表面上实现了“政企分开,党政分开”,但由于政府保留着对企业的注册、税收、监管等各项权力,对乡镇企业仍然存在着强大的影响力。也许农民很希望有一个干净安全、健康和谐的生存环境,也许农民很不满意政府环境治理的不作为,但他们也十分明白,摆在他们面前的更严峻的现实是生存的压力——他们经济的来源就是那些给他们造成了污染的乡镇企业。在“天大地大吃饭最大”的生存哲学下,理性化了的农民会毫不犹豫地在公共环境和个人生存之间选择后者。或许我们会奇怪,这么多的农民,若是能够集体抗议,难道乡镇企业还能够把人全都开除了?然而,问题在于,村庄内部的高度原子化状态下,没有人会预设别人将与我共同进退,“我一个人能做得了什么?”“胳膊扭不过大腿”成了农民常常挂在嘴边的话。在他们的眼里,个人的努力永远改善不了现实的状况。当“放弃”成为所有人的偏好时,不良的制度便得到了存续的机会。毋庸置疑,农民们总体的权力是一种“大权力”,但当这种“大权力”被分解成若干小部分,而各个小部分却无法重新凝聚组合的时候,“大权力”便不复存在——这便是奥尔森困境的根本症结所在。与此相对应,乡镇干部也会想方设法维持农民的无组织状态:利用乡镇企业压制农民行动;通过意见拦截阻止农民上访;通过严密监控防止农民联合。虽然从绝对数量上看,乡镇干部远远少于农民,但由他们组成的“小集团”,比起松散的农民“大集团”更具有信息资源和组织安排上的优势。乡镇干部与农民的博弈,从表面上是“小集团”和“大集团”的博弈,实质上是“小集团”和每一个农民个体的博弈。

  在奥尔森困境下,农民的理性化会导致其对公共政策响应的不积极。在这种情形下,乡镇政府又如何应对呢?

  [案例4]千方百计的政策动员

  新农合政策在桂镇的推广速度很快,2007年止,参合率达到85.44%.我们曾针对新农合的推广与镇长进行过一次访谈,将对话截取如下:

  问:您是怎么在桂镇推广新农村合作医疗的呢?

  答:我们主要是拟定了“四步走战略”:第一步,召开动员会和骨干培训会;第二步,通过电视、横幅、标语等方式进行宣传,动员农民参合;第三步,村医生到村里进行解释和动员;第四步,在二医院报销窗口公布报销相关程序及手续,公布住院报销名单及金额,方便群众监督。当然还要用一些小鼓励,农民很实在的,你不给他点好处他不买帐。

  问:比如说什么好处?

  答:我们对积极参合的村是有优惠的。比如头次统计的时候参合率最高的三个村我们有部分返还。

  问:看来这些方法挺管用,桂镇参合率这么高可以归结为这些工作的到位么?

  答:差不多可以这样说,但是有时候还是要用一些特殊手段。

  问:特殊手段?

  答:比如在杨村和南岭村,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《湖南师范大学社会科学学报》2010年第2期
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