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杨光斌:制度范式:一种研究中国政治变迁的途径

更新时间:2011-06-10 16:56:41
作者: 杨光斌 (进入专栏)  

  由于行政机构改革尚不到位、不彻底,有的行业性行政机构成了翻牌公司,而有的依然存在,从而成为行政性垄断的维护者、审批权的拥有者和追求者,进而造成了行政机构的运作“黑箱”,自由裁量权运用到甚至荒唐的地步。由于普遍存在的部门主义式的政府规制,普遍表现在审批过程中项目主管官员的随意性、自由裁量权过大。官僚机构的自主性和权力范围的模糊性与市场经济和经济绩效形成了矛盾。市场经济要求尽量少的行政干预,要求制度安排的一般性和透明性,而在走向市场经济的过程中,中央政府不可能亲自制定各种关于市场经济的条例,而必须由其政治代理人去完成。官僚政治的本质又决定了,任何行政机构在制定相关的法律法规时,都不会主动地削减自己的权限,而总是要在法律法规中加上本部门的权限,增加审批程序的复杂性。正是由于部门利益,使得行政改革缺乏动力。[14]这种体制严重阻碍了中国的市场化进程。

  

    中国加入WTO应该是对改革政府体制和政府行为的一次重大推动,必须修改或废除与WTO规则相背的法律法规。自1979年至今,国家出台了300多部法律、800多部行政法规、3万多个地方性法规和规章。可以想像,这些成千上万的法律、法规和规章中有一些是和WTO规则不一致的,必须修改。为此,国务院319号令宣布废止800多部行政法规中的151部。国务院仍在努力废止与WTO规则不相适应的行政法规,例如在全国部署了清理文件工作。

  与此同时,国务院正在改革部署行政审批制度,努力取消一大批行政审批制度。WTO将监督行政审批情况。但是,到目前为止,取消的都是一些过去没用的行政审批,是不想再弄的东西;真正要害的东西,各行政主管部门则是坚守保卫,寸利必争。为此,国务院有关人员和监察部与每个部委和地方部门负责人逐个谈话,告诉他们为什么必须取消。可以认为,中国应该按照制度的一般性原则、确定性原则和开放性原则去进行进一步的改革。

  

  3.制度绩效

  

  制度绩效概念既可以用国民经济增长/经济效率来衡量,也可以用政治学上的国家能力、国家权力的效能来解释。影响国家权力的因素很多,但是最为基础性的因素则是因经济增长而带来的财富。在这个意义上,说经济绩效就是制度绩效或国家权力效能并不为过。

  根据制度变迁理论,制度绩效取决于交易费用,而交易费用的基础又是产权制度。交易费用是新制度经济学的核心概念。交易费用其实就是制度费用。[15]既然制度被纳入了分析框架,并以此支持了交易费用理论,那么,与制度相关的政治交易费用分析范式就自然产生了。诺思认为:“政治市场的效率问题是问题的关键。如果政治交易费用较低……其结果就是有效的产权,但是政治市场的高交易费用及行为者的主观偏好,往往导致产权无法诱导经济增长,组织也不能作为创造更有生产率的经济规则的激励。”[9](P17)在此基础上,诺思提出了著名的国家理论即前述的“诺思悖论”。

  对经济史的比较研究发现,是否形成有效率的经济组织,是国家兴衰的根本原因。[9](P174)那么,什么样的产权组织是最为有效的?到目前为止,人类社会经历了三种形态的产权制度:共有/公有产权、国有产权和私有产权。产权制度是一个演进的过程,而在今日中国,这几种产权形态/制度同时存在,从而为我们比较不同产权制度的绩效提供了方便。我国经济改革本身和苏联的解体都说明,传统的共有产权是无效的,而我国要建立的社会主义市场经济必须确立排他性产权基础上的公司制度。

  

  三、产权、绩效与制度环境

  

  不考虑产权制度存在的制度环境,这是新制度经济学、产权经济学和公共选择学说的一个共同问题,即其研究只关注个人在什么样的制度安排下的收益最大化,充其量只关注制度安排,而无须关注制度环境,因为他们所进行的研究、观察都是在既定的制度框架内的比较,这就是致力于保护私有产权制度的政治制度。尽管不能不承认私有产权是近代西方经济发展的根本原因,尽管中国二十多年来的经济转型证明了国有产权存在着问题,非国有产权对国民经济增长有很大贡献和对国家权力基础的作用加强,但与很多发展中国家一样,中国目前仍然面临政治经济发展顺序的难题。

  从19世纪中期开始,中国经历了长达一个世纪的社会危机。中国共产党通过革命方式对国家进行了政治整合,然后依靠整合后的国家权力来推动社会分工和经济建设。这一发展历程与早发达国家刚好相反。早发达国家是先有社会分工、产权制度形成,后有保护产权制度的政治力量。这种政治—经济关系的不同决定了政治制度/环境或国家权力是建设有效产权组织最不可忽视的要素。因此,如果说20世纪主流的新古典经济学只重视个人行为而忽略了制度安排,那么新制度经济学则只关注制度安排,充其量是经济环境,而忽略了政治环境/制度。

  由于历史和现实状况决定了中国的国家权力是经济建设、也是经济转型的主导力量,因此在衡量产权制度与经济绩效时就不能忽略这支主导力量。

  如前所述,理论上,国家权力的一个最为重要的基础是经济财富的增长,即经济绩效是衡量国家权力的一个重要指标。在既定的保护有效产权组织的制度环境中,我们可以简单地说有利于经济增长的产权制度就是有利于加强国家权力的好制度。但是,在中国,在社会主义国家,政治与经济的关系决非那么简单。从前述国家权力组织结构可知,我们的国家权力基于国有企业。不仅如此,中国是先有政治制度,后有经济制度,再有制度安排,这就决定了进行制度安排的前提是政治制度:中国制度的发展可以用三个同心圆表示:(图省略,内容为最中间的是政治制度,中间的是经济制度,最外面是制度安排)

  这就意味着,衡量转型时期的中国国家权力的指标不只是数学上的统计,还有方方面面的制约因素。

  苏联解体的教训不在于一党之得失,而在于转型时期的经济如果失去了主导力量,经济改革和经济转型就难以进行,结果不仅不能增加国民财富,反而导致国民财富的大幅度下降。与此相对照,既着力巩固国有产权而又同时发展非国有产权的中国经济以引人瞩目的速度增长着。

  这样,转型时期的中国面临着与所有国家同样的目的二重性悖论。首先,作为发展中国家的中国,是按政治整合———国家权力———社会分工/现代化建设的顺序,这意味着晚发达国家的国家权力承担着更多的压力,既有整合现代化过程中的各种制度的压力,又有外来制度环境的压力。其次,作为前一种原因的延续,现代西方国家面临的只是制度安排的完善以使制度的竞争力更加强大,而中国不仅面临制度安排问题,更重要的是还有制度环境的重新整合问题,尤其是产权结构的变迁过程中国家权力与产权结构的适应性问题。

  国家目的二重性永远是存在的,但只有当国家权力的基础是有效的产权结构与社会产出最大化统一时,国家目的二重性的冲突才可能最小化,由此国家权力才可能最有效力,最具竞争性。正是由于这一结构性难题的存在,衡量中国国家权力效能的函数才更为复杂,中国的国家权力不但要解决有效产权并使经济绩效最大化,还要应对转型中的社会稳定、政治稳定问题。虽然自20世纪90年代以来以产权制度为主的改革并没有波及政治稳定,但是,这种围绕产权的实践毕竟是渐进的增量改革,而非一夜之间的作为。政治稳定既是有效产权组织形成的前提,也是衡量国家权力效能———宏观调控能力和合法性能力的指标。因此,国家稳定既是国家权力效能加强的“因”,也是国家权力效能强化的“果”。在政治稳定的条件下使国家目的二重性的冲突最小化,这是任何早发达国家所不曾遭遇的难题。正是因为这种困难,使得中国的市场化进程异常艰难。因此,再次强调或许是必要的:新制度经济学是考察中国政治经济过程的技术性途径,只看到技术性的制度安排的重要性而忽视基础性的政治制度框架,既是危险的,也不能真正认清中国制度变迁的复杂性和艰巨性。

  中国过去二十多年的经验是,发展推动了稳定,而发展在很大程度上来自有效产权组织的贡献。在无效率的产权制度下,控制一切经济资源的国家权力并不必然是强大的,因无效率而导致的权威和合法性获取的困难性,使国家权力产生了某种程度的安全性危机。在经济变迁的二十余年中,由于有效产权组织的巨大贡献,使得人们冲破了“公有制产权不能变”的禁区,1997年党的十五大使人们挣脱了“姓公姓私”的樊篱,而2002年党的十六大将“三个代表”写进党章则标志着有效产权组织符合共产党的利益。

  鉴于政治—经济组织关系的复杂性,行政改革的不彻底大大束缚了我国的制度竞争力,因而必须予以改进。

  

  [参考文献]

  [1] A.斯密德.财产、权力和公共选择[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社,1999.4.

  [2] 林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱导性变迁与强制性变迁[A].J·R.科斯,等.财产权利与制度变迁[C].上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994.375-377.

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  [4] 诺思访谈:诺思的“制度富国论”[N].21世纪经济报道,2002-04-08.

  [5] 布莱克编.比较现代化[M].上海:上海译文出版社,1996.

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  [13] 查尔斯·林德布洛姆.政治与市场:世界的政治———经济制度[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社,1991.30.

  [14] 李景鹏.试论我国行政改革的动力[A].王浦劬,徐湘林主编.经济体制转型中的政府作用[C].北京:新华出版社,2000.11.

  [15] 张五常.交易费用[N].21世纪经济报道,2002-04-08.


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文章来源:中国人民大学学报2003年第3期
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