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李楯:听证会之后的思考:转型期的公共决策

更新时间:2011-04-19 14:12:05
作者: 李楯 (进入专栏)  

  

  国家环保总局为圆明园管理处在圆明园遗址湖中铺设防渗膜事举行的听证会引起了人们的广泛关注:问题涉及了:(一)防渗膜的铺设是否因阻断水的自然循环、给圆明园一带动植物种的多样性及生存状态带来负面的甚至是毁灭性的影响,降低地表水的自净能力,加大水的富营养化和污染,减少已经严重缺乏的北京地下水补给,进而构成对生态和环境的破坏;(二)与铺设防渗膜相关的挖掉遗址湖边河边原有驳岸,重建红砖加防渗膜外砌仿传统石块驳岸,以及为在遗址内开展商业性游船、快艇经营而修建大型码头,砍伐、清除原有草木、改变原有土形土貌,种植原产外国的草坪和观赏花木,是否构成对作为国家所有不可移动文物的遗址的破坏;(三)海淀区政府批准按照法律规定只能由中央政府环境保护和文物保护主管部门批准的工程项目,并动用财政资金于这一项目,是否是违法越权行政,以及,(四)对工程的招、投标及对施工企业与相关政府部门和与圆明园管理处负责人的关系的质疑。

  以上四个问题的争议集中到与圆明园管理处前述一系列工程相关的行为是否是严重的违法行为。问题是这些行为并非是偷偷摸摸进行的,在长达几个月的时间内,它为什么没有及早被人们知晓?除了负有执法监督之责的官员的失职外,在我们这个社会中,公共监督的缺失,信息传递不通畅,致使与公众利益密切相关的重大事项公众无从知晓,是非常值得思考的问题。

  我们这个社会正处转型的过程之中。分化和重组已使不同的人群在利益和主张上有了明显的不同,但新的合于市场经济和法治的规制尚未形成,当两种体制并存的时候,新、旧体制交错就会显现出一些转型社会特有的情状。

  在市场经济中,牟利,无可厚非。但却有一个身份和场域的问题:圆明园管理处是“事业单位”,却要经营游船和快艇牟利。为了经营游船和快艇,就需要比原来只是种植荷花等水生植物深得多、多得多的水,于是就要在作为国家重点文物保护单位的圆明园遗址内挖深湖底和河道,铺设防渗膜,并修建与遗址不相配的新的大型码头。圆明园管理处是“事业单位”却有地方政府背景,它未依法经中央政府的环境保护和文物主管部门批准的工程项目,却能得到海淀区政府的支持,并动用财政资金拨给工程费用。圆明园管理处理应只是人民的一个小管家,代人民管理作为全民所有——也就是国家所有——的不可移动文物的圆明园遗址,但它却自以为是主人,不经真正的主人同意,擅自在圆明园遗址中大兴土木,毁坏主人的资产,——而且是作为“不可再生的文化资源”(《文物保护法》中语)的资产。从另一方面看,作为代人民管理国家的大管家的中央政府,却没有能很好地代人民管理好祖宗留下来的遗产,没有给予遗产的保护以必须的合格的管理者、资金和其他资源(如果圆明园确实需要水的话,也包括水),反而放任了圆明园管理处以全民所有的历史文化遗产去牟利生财(据说是为了解决它1700名员工的吃饭问题)。这些,正反映了转型过程中制度安排的滞后和制衡机制的欠缺。

  正是在这种情况下,听证会作为一种制度,有着它独特的意义。它要求决策者在决策之前必须按照既定的程序,同等地听取利益和主张不同的人群的意见,并在疏理和分析这些意见的基础上做出决策。而一切利益和主张不同的人们都能享有按照既定程序平等地在决策者面前陈述自己意见,用证据支持自己的意见,则是他们为法律所保护的权利。

  听证会不同于论证会、辩论会、座谈会、意见征集会的制度安排,具有一种出于法律的程序正义要求的可变又可控的特性,它排除权力掌握者的恣意,却不排除人们的选择;它没有预设的真理标准,而是通过促进意见疏通,加强理性思考,扩大选择范围,排除外界干扰,来保证决策的成立和使决策更接近公正;同时,也使决策更容易被利益相关而又利益不同的人们理解或认可。

  由于转型之中利益格局的特质和法治传统的缺乏,在中国应有适应国情的,比在其他国家更严格的听证规则,以使听证在中国,在特定的社会转型过程中,不至因官员的恣意而至在听证会的开与不开,谁可以来参加,谁可以陈述,就哪些问题作陈述,怎样陈述上,具有随意性。

  这次国家环保总局听证会的召开,具有划时代的历史意义。它第一次使不同的、对立的意见(包括非政府组织的意见)展现在了决策者面前,同时,也展现在了公众面前。由此,初步体现了公平性。但它在程序设计和制衡上却有着近些年来中国初开听证会在制度安排上的通病:

  第一,它没有面向社会公开《圆明园东部湖底防渗工程项目建议书》、北京市海淀区圆明园管理处圆政字[2003]第75号文(即《关于03-04年度圆明园遗址保护整治工作拟施项目的请示》)和国家文物局及北京市文物局的批复,以及海淀区政府海政会[2004]第4号文等与听证密切相关的重要材料。依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定:“行政机关应当公开政府信息”。“除依法应当保密的外,决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅”。公开举行的听证会的关键材料不公开,公众就难以很好地参与决策和监督政府,公众作为听证陈述人在听证上的一些发言就将无的放矢。

  第二,没有给公众留下更充足的报名和准备的时间,没有要求听证陈述人事先提供书面证言,并面向社会公开这些书面证言。

  由于没有书面证言,听证会的举办者就难以做到当报名人过多时,保证不同利益和主张的人群都有代表参加,保证不同利益和主张的人群的代表人数相等(当然,当政府或者是有政府背景的机构作为一方时,不能要求另方——个人或者是非政府组织和它的人数相等。因为政府或有政府背景的一方完全能做到一人或数人代表全体,而分散的、意见不一的民众却往往只能各人代表各人)。

  第三,听证会没有由利益无涉的法律职业者主持。听证会主持人缺乏主持能力,或者是不能公正主持,影响到不同意见的充分展现,应是导致听证会必须重新举行的法定理由。

  第四,听证会没有设置使利益和主张不同的听证陈述人分问题针锋相对地进行陈述的规定,而不分问题就会决策者和公众都难以于对比中清楚地对不同主张的优劣和不同证据的真伪作出判断。

  第五,听证会没有设置在听证陈述人于书面证言基础上作5分钟简短陈述后向听证陈述人提问的规定。提问应是听证中制度性的必不可少的环节,目的在于展示、疏理和质疑听证陈述人的主张及证据,以使决策者和公众能更全面地了解情况和把握问题;制度性的欠缺,也使听证会向决策者和公众所展现的不同的主张及其背后的利益是不充分的。

  当发生在中国的社会转型已使社会中的人们分化为利益和主张不同的人群时,政府的决策就不可能是代表所有人的利益和主张的,而只能是协调、衡平不同的利益和主张,做出一个相对好的政策抉择。正是在这种情况下听证会制度才具有了它在公共决策中的不可替代的意义。公开举行的听证会,允许旁听,允许报道,信息向公众公开,由此保障了公众的参与,同时,也防止了代人民行使公权力的人的恣意和腐败。

  与听证制度相衔接的“决策依据和结果公开制度”、“决策跟踪反馈制度”和“决策责任追究制度”(均见于国务院《全面推进依法行政实施纲要》),将使决策者只有在举行听证会,公平地听取和比较不同的主张和证据,并阐释为什么支持一种主张、采信一些证据的理由的前提下作出的决定,才是具有合法性的和才是能为公众认可的。

  听证是法治和善治下决策所不可少的制度保障,也是民主政制下公众参与的必不可少的形式之一。为此,中国共产党的十六大报告和国务院《全面推进依法行政实施纲要》都对听证制度的设立作了必要的阐述。在中国,能不能使听证会制度化,对和谐社会的构建至关重要。

  

  (2005-4-19)


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