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李楯:听证:要在以制度保障决策的正当和公众参与

更新时间:2011-04-19 14:09:04
作者: 李楯 (进入专栏)  

  

  2005年,粗略地检索一下中国地方或中央政府机关制定的立法或者是行政决策方面的听证规则,以及其他行政许可、行政复议、行政处罚,及收费或价格等方面的听证规则,有近120部。当然,这是不完全的统计。

  2005年,国家环境保护总局为圆明园湖底防渗工程事举行的听证会,有众多的独立专家、民间环保人士和民间环保非政府组织参加,一时引起国内外广泛关注。

  2005年,全国人大常委会就《个人所得税法》的修改举行听证会,成为《立法法》制定后5年中全国人大举办的第一次立法听证会。由于是“第一次”,同样引起了国内外的广泛关注。

  与这些不能相比,但同样引人关注的是:2005年,在清华大学法学院以艾滋病防治为例举行了第二次“模拟立法听证会”(前一次在2002年),听证人的官员身份真实,听证陈述人观点和身份真实,只有“听证”是模拟的。事先,人民网和一些报刊发布了消息及专家拟定的《听证规则》和相关背景材料,事后,又发布了模拟听证会的全程记录,并做了报道。

  2005年,专家提出了能使更多人参与,且成本远比已往政府举办的听证会低的“网上听证”构想,并着手研究和设计“网上听证”制度。与此同时,“一事政府多部门协同听证”的构想和制度设计也在专家运作之中。

  立法和决策听证,是民主政制的产物。听证本身并不产生决定,它只是立法或决策的过程中的一个环节而已。但由于我们从计划经济的年代走来,所有对植根于民主政制的听证制度在实施和理解上都还有偏离其最初制度设置的主旨的地方。

  听证的制度设置是基于对市场经济和法治社会人们分化为利益和主张不同的人群的事实的认可。目的在于在要求代人民行使权力的人在立法或者是决策之前必须倾听、辨析各种不同的主张及支撑这些主张的证据,只有在按照预设的程序经过了这个过程后的立法或决策才被认为是具有法律上的正当性。——我们不能要求立法或者是决策绝对“科学”、“正确”,却必须要求其绝对要具有合于法治原则的正当性。——至于合于程序的立法或者决策在事后被证明是错误的,怎样改正,及是否和怎样追究责任,则是另一个问题。

  因此,听证的制度设计首先不在于听证人(立法或者是决策者)是否遵从了听证陈述人中多数的意见,而在于听证的是否举行、听证陈述人的怎样选定、各种不同的意见的代表是否均有同等的陈述的权利、陈述和答问的先后次第和时间怎样安排、与听证相关的政府所掌握的信息在事先是否公开(除法律明文规定保密的外),以及事后听证的全记录及所有相关材料是否允许公民查询、复制。目前,存在的问题大抵是:一,以上这些还缺乏由严谨的程序制约的制度性的保障;二,听证在中国的具体的制度设计还缺乏适应中国的情状的创意。

  目前实行的和专家构想的听证制度是有所不同的:首先,已往政府举行的听证会和专家展示的模拟听证会在会场的布置上就不同。已往政府举行的听证会会场一般用条桌连成“口”字型,听证人和听证陈述人围坐四方或三方,传媒和其他旁听人在另方或外围,与一般会议相同,而专家设计的听证会场,听证人高坐上方,听证陈述人面对听证人,在他们的前后是供他们摆放资料的长桌。传媒和其他旁听人在后侧和两旁。专家认为听证人和听证陈述人面对面更便于工作。

  其次,已往政府举办的听证会一般只半天,而专家设计的听证会是立法或者决策的日常工作的一种形式,可能连续或者是持续举行多日。

  再次,已往的听证会和座谈会、意见征集会少有差异,听证陈述人各发言或念稿15至20分钟,而专家设计的听证会听证陈述人的书面证言事先公布,听证陈述人在听证会上只做简短5分钟陈述,重头是其后的回答问题。已往的听证会以陈述人为单位逐一发言,而专家设计的听证会将大问题分解为小问题,使同一个小问题的不同意见针锋相对地展现。这种设计目的是要通过分问题的提问和回答以疏理、质询、辨析各种不同的主张及其证据,使决策者和公众、传媒都能更清晰地了解问题纷争的关键所在。

  此外,已往的听证会是由举办方主持,而专家设计的听证会制度是由利益无涉的法律职业者主持;一般认为不同主张的代表出席听证会陈述的人数应相同,专家也持这种看法,但又认为如果是在两种以上不同意见的持有者一方为大企业或政府机关而另方为分散的民众或非政府组织时,另方的陈述人在数量上可多于前一方。因为前者很容易以一、两人为代表表述其意见,而后者却难以甚至是无法产生能完全代表分散的个体或人群的意见。

  听证是民主政制下的立法或者公共政策的抉择的工作方式,而不仅仅是一种展示。目的是在于最终能协调、衡平不同利益和主张,以使新的法律和政策能为更多的人认同。人们在利益和主张上的分化,使得并非所有的政策法律都能使所有的人受益,而良好的制度安排能以在信息公开条件下的程序公正而使利益受损的人也有可能接受和理解于自己不利的法律和政策的改变。和谐的社会即由此而成。

  

  (2005-12-27)


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