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徐昕 卢荣荣:中国司法改革年度报告(2009)*

更新时间:2011-03-29 22:29:52
作者: 徐昕 (进入专栏)   卢荣荣  

  是否会加剧法科毕业生的就业难,是否会对既有国家司法统一考试制度造成冲击,特别是长远而言是否符合司法规律并有助于推进司法现代化进程,仍有待观察,但不必寄予过高期望。当前,该项改革仍处于试点阶段,下一步改革应更多考虑吸收法治国家较为成熟的司法官职业养成经验,特别是建立从律师到司法官的司法职业转换机制和完善司法官遴选制度,并对法学教育改革进行长远规划,实现向法律职业教育的转型。

  

  (五)落实宽严相济刑事政策

  2005年底全国政法工作会议提出宽严相济的刑事政策,2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》重申该项政策,对一贯的“严打”政策进行纠偏。“该宽则宽,当严则严,宽严相济,罚当其罪”已成为近年来刑事司法工作的指导原则和刑事司法改革的重要内容。刑事和解制度的探索进入新阶段,少年司法制度进一步发展,社区矫正工作全面推进,《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》实施,巨额财产来源不明犯罪和网络犯罪的法律规定进一步完善。最高人民检察院于2007年出台《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》,最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》有望于2010年出台。该政策将在未来若干年的刑事司法改革中延续并可能上升为法律制度。

  ——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年来刑事司法改革的热点。地方司法机关早已开始探索。例如,2002年牡丹江铁路运输法院审结的孟广虎故意伤害案可视为国内辩诉交易及刑事和解第一案,2006年《湖南省人民检察院关于检察机关适用刑事和解办理刑事案件的规定(试行)》出台,2007年扬州市公检法司联合发布《关于刑事和解工作的若干意见(试行)》。2009年,最高人民法院将刑事和解明确列为改革措施之一,各地司法机关也加大了对刑事和解的探索力度。例如,长沙市岳麓区人民检察院首创的刑事和解“检调对接”机制在浙江、山东、河南、四川等地推行,检察机关可在当事人自愿的基础上将规定范围的刑事案件民事部分委托人民调解组织调解,调解成功的,可依法作出不批准逮捕、不起诉或建议公安机关撤销案件等刑事处理决定。但这些做法引来了一些质疑,2009年郑州市中级人民法院因刑事和解而轻判孟伟故意杀人一案,再次引发“花钱买刑”的激烈争议。尽管如此,刑事和解的实践探索仍在继续并进入制度完善阶段。例如,北京市第一中级人民法院公布《关于规范刑事审判中刑事和解工作的若干指导意见》,规定在自诉案件和侵犯个人权益的刑事案中,法院可在案犯与被害人达成谅解的前提下对案犯从轻或免予处罚。郑州市中级人民法院等司法机关也出台了类似规定。但目前各地的实践探索和制度规定仍有较大差异,可能产生一些“同案不同判”现象,增加社会对刑事和解的质疑。

  刑事和解具有补偿被害人、促进犯罪人回归社会、恢复因犯罪而受损的社会关系、防止再次犯罪、促进案件审前分流、减少短期自由刑适用、降低司法成本并最终促进社会和谐的功能,但一定程度上也冲击了法律面前人人平等和罪刑法定原则,富人可以“花钱买刑”而穷人只能承受刑罚,这可能会放纵甚至激励富人犯罪,削弱刑罚的威慑力。此外,被害人谅解能否以及多大程度上可抵消刑罚,犯罪对社会公益的危害如何平衡;经济赔偿是否会成为被告人对被害人的“要挟”工具;重罪和死刑案件能否适用刑事和解;刑事和解扩大了司法自由裁量权而可能产生功能异化;实践探索的主体不一、标准各异、结果不同进而影响司法公平和公正等问题亦需考虑。问题的解决方向是立足中国实际,借鉴比较法经验,尽快统一刑事和解规则,或至少先就刑事和解的原则、案件、条件、程序、对量刑的影响等重要问题出台指导性意见。

  ——继续推进少年司法改革。自1984年首个少年刑事合议庭成立以来,少年法庭经历了从专门合议庭向专门审判庭、从刑庭向综合庭、从基层法院设置向部分中级法院也设置的发展过程,形成了圆桌审判、暂缓判决、轻微犯罪的非犯罪化裁定、监管令、社会调查报告、回访考察等独具特色的审判工作制度。2009年是少年司法制度建立25周年,在对以往改革进行阶段性总结的基础上,“三五纲要”将“配合有关部门有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度,明确其条件、期限、程序和法律后果”作为落实宽严相济刑事司法政策的重要内容,最高人民法院提出贯彻“坚持、完善、改革、发展”的方针,从探索设立少年法院等方面强化少年司法改革。目前,全国共建立2219个少年法庭,31个省区市高级人民法院建立少年法庭指导小组,地方三级法院少年法庭组织机构基本形成。而上海、河北、重庆、宁波、四川、山东等地已先行展开建立未成年人犯罪前科消灭制度的地方改革,如封存犯罪(刑事污点)记录、出具前科消灭证明书、作出消灭前科的裁定等,取得了较好的实践经验和社会效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于应对犯罪结构年轻化、低龄化、暴力化等日益严重的状况,有利于更好地矫正青少年犯罪、塑造温情的法院形象和促进未成年人保护。目前,少年司法改革应进一步完善地方三级法院少年法庭的设置,探索建立少年法院,在2006年《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的基础上改革完善相应立法特别是合理确定受案范围,化解少年综合庭设置与审判组织专门化、法官综合素质有限的矛盾,在进一步研究试点的基础上探索建立未成年人轻罪记录消灭制度和确定合理的少年犯年龄,并在兼顾各地特色的基础上统一、规范某些制度和做法。

  其他司法机关也积极参与少年司法改革,如检察院建立专门机构,加强民行诉讼中未成年人合法权益的保护,建立适合未成年人特点的审查逮捕、审查起诉等办案方式,加强对不捕、不诉未成年人的帮教和挽救工作。未成年人轻罪记录消灭制度也缘于检察机关的呼吁,上海市检察机关自2006年以来试点的未成年人案件刑事污点限制公开制度为此积累了一定的经验。2009年,最高人民检察院还把“完善未成年人犯罪案件办案方式,积极探索有利于化解矛盾纠纷、修复社会关系的工作机制”列为年度检察工作的主要安排。司法行政机关加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法机关的少年司法改革仍各自为政,下一步应以少年审判为核心,积极探索各机关少年司法改革措施的衔接机制。

  此外,《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》针对当前职务犯罪案件呈现缓刑、免予刑事处罚等轻刑适用率偏高的趋势,明确规定职务犯罪案件的自首、立功等量刑情节的认定和运用。该意见兼具规范法官自由裁量权、落实宽严相济司法政策的双重意义,有利于遏制法检机关在自首、立功等量刑情节认定和运用中的不当情形,统一地方意见分歧较大的问题,保证刑罚适用的统一性和严肃性。

  

  (六)规范涉法涉诉信访

  信访是多年来各级党政部门面临的难题,司法机关亦不例外。2004年以来,全国政法机关对涉法涉诉信访问题进行多次集中处理,但效果欠佳。为此,中央政法委出台《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》,以“案结事了、息诉罢访”为工作目标,提出加强源头治理、强化排查化解、规范工作流程、下移工作重心、落实司法救助、加强协调配合、严格责任查究,特别是建立涉法涉诉信访终结制、完善调解衔接,并规定中央派出巡回接访组、各级政法机关主要领导定期接访、带案下访、网络受访等便民举措,强调把解决问题放在首位,把问题解决在源头,要求严肃处理非法代理上访牟利和教唆鼓动非正常上访行为,力图强化正常信访秩序和实现信访压力下移。

  该意见是《信访条例》外关于涉法涉诉信访工作的又一重要文件,一定程度上有利于缓解上层的信访压力,强化基层责任,引导民众理性信访。但在矛盾多发、利益格局失衡、社会不公突出、纠纷预防和化解体系不完善、信访体制问题重重的社会转型背景下,信访压力不可能得到彻底改变。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等体制性弊端不除,司法缺乏公正、公信和权威,涉法涉诉信访问题就难以有效化解,该意见的效用相当有限,相关改革也只能是权宜之计。信访压力下移还可能导致地方采取非常对策,如深圳市公检法司联合发布《关于依法处理非正常上访行为的通知》,规定可对14种“非正常上访行为”处以行政拘留、劳动教养乃至刑事责任,明显越权。

  信访作为吸纳不满和避免冲突升级的疏导机制,担负着特殊功能。中短期内应予改革完善,既保证民众更便利地通过信访实现正义,又较好地维护党政及司法权威。但鉴于信访与法治精神的背离,长远而言可考虑废除,或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。当下应重点关注:切实保护信访人的合法权益;改变信访工作业绩考核制度,完善信访工作制度;促进社会公平和司法公正,从源头上减少信访的产生。中期的改革方向是逐步集中、整合资源,更有效地处理和疏导信访。具体方案为削弱政府各部门的信访功能,逐步过渡到由专门的信访部门处理信访事务,使信访发展为一种专门性纠纷处理机制,同时提升信访层级,逐步撤销国家机关各部门信访机构,县级仅保留信访局,进而设置中央、省、地(市)三级信访机构。长远的改革方案,可考虑借鉴瑞典等国的申诉专员制度,建立专门性信访处理机构,设中央和省两级申诉专员公署,实行两级申诉制度。英国衡平法院最初的功能有些类似于信访,旨在为不能通过常规途径救济的情形提供伸冤机会,后来逐渐发展为一套正式的司法程序,最终于19世纪实现与普通法院的合并。信访机构亦可逐步专业化,最终改造为准司法性申诉机构。此项改革是一个长期、复杂的系统工程,涉及更深层次的经济、社会、行政乃至政治改革,也需要司法、仲裁、调解、行政处理等常规性纠纷解决机制的完善相配合。

  

    二、法院改革

  

  2009年,法院贯彻《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,集中针对法院工作机制存在的问题,转变理念、改革制度并创新举措,出台了“三五纲要”,并通过优化审判和执行权配置、建立健全多元化纠纷解决机制、强化司法公开、深化量刑程序改革、规范司法行为、完善司法便民、落实宽严相济刑事政策等措施,着力推进法院改革。

  

  (一)法院改革整体规划

  2008年底,全国高级人民法院院长会议提出当前和今后一个时期司法改革的十项任务:优化职权配置;完善审判委员会制度;落实宽严相济刑事政策;建立刑事被害人救助制度;建立多元化纠纷解决机制;改革执行工作体制;加强法官职业保障;完善陪审员与法警制度;完善审判管理体系;全面落实审判公开原则。这些任务贯彻中央精神,延续并深化了前一阶段的法院改革。《关于深化人民法院司法体制与工作机制改革的实施意见》随后出台,进一步明确了法院改革的任务安排,要求各级法院按照中央的总体部署和最高人民法院的统一要求,根据本地实际,制定具体改革方案和实施步骤,严格落实责任。

  这些改革任务随后被纳入“三五纲要”。“三五纲要”的内容包括优化法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强法院队伍建设、加强法院经费保障和健全司法为民工作机制五大方面,每一方面包含多项改革任务。“三五纲要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基础上,结合法院实际情况制定的今后五年法院改革的纲领性文件,标志着新一轮法院改革工作的全面启动。作为“三五”的开局之年,《2009年人民法院工作要点》将司法改革列为2009年度工作重点。但与《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》(下称“二五纲要”)相比,“三五纲要”在某些方面有所倒退:“二五纲要”以司法的专业化为方向,更着力追求司法的中立性、被动性、公开性、终局性和独立性;而“三五纲要”更强调司法的人民性,更强调满足民众的司法需求,更关注民众对法院工作的外在评价,党的领导、服务大局等政治性要求得到进一步强调和拔高。

  

  (二)优化法院职权配置

  合理配置司法职权涉及司法的体制、机制和程序改革,是中国司法改革的主线之一。优化司法职权配置,既涉及法院、检察院等司法机关之间的职权配置,也涉及各司法机关内部的职权配置。前者旨在进一步完善各政法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的体制和机制,这一轮改革将主要涉及侦查监督的改革完善,部分刑事案件侦查权从检察院转由公安机关或其他机关实施,看守所从公安机关划归司法行政机关等。就法院而言,2009年优化司法职权配置的改革举措主要包括:

  ——量刑改革。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政法论坛》2010年第3期
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