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曹正汉:中国上下分治的治理体制及其稳定机制

更新时间:2011-03-07 11:16:35
作者: 曹正汉  

  

  提要:从治理民众的角度来看,中国政治体制的基本特征是治官权与治民权分设,形成“上下分治的治理体制”。中央政府主要执掌治官权,即选拔、监督和奖惩官员的权力;至于实际管治各地区民众的权力(简称“治民权”),则交给地方官执掌。只要地方官不违背中央政府所定大政方针,均可以因地制宜地行使其治民权,灵活地处置所管辖地区的民众事务。这种体制包含着降低执政风险的两个机制——即分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制,从而有助于治理体制自身的长期稳定。

  关键词:治理体制;治民权;治官权;稳定机制

  *本项研究得到教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(09JZD0022)、浙江大学恒逸民营经济研究基金项目、欧盟CoDe An ERASMUS programme 等资助。作者在收集资料上,得到浙江省杭州市档案馆、杭州市国土资源局档案馆、杭州市西湖区档案馆、以及广东省佛山市南海区档案馆、禅城区档案馆、南海区桂城街道办事处等机构的帮助。本文初稿是作者在意大利特伦多大学地区发展学院(the School on Local Development ,University of Trento )做访问教授期间完成的,该学院为作者提供了良好的研究条件,谨此致谢。本文初稿完成之后,曾以“分散烧锅炉——中国上下分治的政治体制及其稳定机制”为题,在第七届组织社会学工作坊(2010年7月,上海大学)会议上讨论和交流,感谢蔡禾、李路路、周雪光、折晓叶等教授的评论和批评。作者还感谢浙江大学经济学院潘士远教授、北京师范大学管理学院徐家良教授、威斯康星大学麦迪逊分校政治学系博士候选人蔡美娜,与他们的讨论帮助作者澄清了中国政治体制所包含的降低执政风险的机制。

  

  一、导论

  

  研究中国治理体制的稳定机制,首先是源于“中国经验”的一个基本特征:中国经历了三十余年的经济增长和市场化改革,但在政治上一直保持着权威体制。因此,无论我们对“中国经验”或“中国模式”作出何种理论解释,都需要回答一个重大问题:在经济增长和市场化改革的背景中,是什么原因使得中国的权威体制能够保持长期稳定?

  当然,经济增长本身就有利于政治和社会稳定。所以,经济学家对上述问题的看法是,中国的治理体制因包含财政分权和行政分权,形成了一种独特的“地方分权的权威体制”(Xu,2010);①「所谓“地方分权的权威体制”,是指这种权威体制既包含中央政府在干部人事管理上的政治集权,也包含地方政府的经济和行政分权,是政治集权与经济和行政分权的结合体(Xu,2010)」这种权威体制有助于中央政府在地区之间引入竞争机制,从而推动了市场化改革和整个国家的经济增长,因而也有助于权威体制本身的稳定(Montinola et al.,1995;Qian Weingast ,1997;Maskin et al.,2000;Blanchard Shleifer,2001;Jin et al.,2005;Li Zhou ,2005;周黎安,2007;Xu,2010)。

  然而,在权威体制内,经济增长和市场化改革还有另外一种效应:即导致社会出现多元化的利益群体(特别是私营企业主阶层的兴起),各个利益群体都要求扩大自身权利,这种权利要求往往与政府的利益相冲突,这就对权威体制带来政治改革的压力。②「政治学家曾经认为,一国经历长期经济增长,特别是私营企业主阶层的兴起,将不可避免地导致民主改革。这种观点在政治学上逐渐发展成民主政治理论。首先是李普塞特(Seymour Martin Lipset )提出“国家越是富裕,民主存续的机会就越大”的命题(Lipset,1959);之后,摩尔(BarringtonMooer )提出“没有中产阶级,就没有民主”(No Bourgeois,No Democracy )

  这一著名论断(Mooer ,1966)。亨廷顿则进一步将此论断发展成“中产阶级带来民主”(亨廷顿,1998:76-78)。在上述理论中,“中产阶级”指介于贵族和普通劳工之间的有产阶级,他们依靠市场谋生,没有贵族的特权,但拥有自己的产业(如企业),大致对应于中国的私营企业主阶层。最近十年,因中国及其他一些发展中国家与该理论的推断有很大出入,政治学家开始接受这样一种观点:在发展中国家,经济发展与民主政治之间不存在很强的联系。其原因我们将在下文论述」经济学家的上述观点,实际上是回避了民众与政府之间的利益冲突,忽略了权威体制所面临的政治改革压力。所以,为了回答上述问题,我们需要分析:在中国的权威体制内,政府如何治理民众,特别是如何处理与民众有利益冲突的事务,以化解政治改革的压力。

  关于中国政府如何治理民众以化解政治改革的压力,政治学家提出了四种观点。

  一种观点是,中国政府采取了有选择性地提供公共产品的策略,以达到既推动经济增长,又维持政治稳定之目的(Bueno de Mesquita George W.Downs ,2005)。所谓“有选择性地提供公共产品”,指政府一方面大力提供有助于经济增长的公共产品——如修建道路、港口等基础设施,改善投资环境等,以吸引商人前来投资;另一方面,又尽可能控制有助于民众在政治上协调行动的公共产品。①「有助于民众在政治上协调行动的公共产品包括:(1)按人权的普遍原则,保护公民权利的法律系统;(2)自由、开放、独立的公共媒体;(3)有利于言论自由、出版自由、结社自由、和平示威自由、宗教信仰自由的政治环境等」这种策略之所以有效,是因为这两类公共产品在技术上可以分离开,政府控制后一类公共产品,对经济增长的影响甚小(Bueno de Mesquita Downs ,2005)。另一种观点认为,中国政府采用了有效的“吸纳策略”,即通过吸纳部分私营企业主进入各级党组织、人大、政协等体制内的政治机构,使得私营企业主阶层不能形成统一的政治利益和政治要求(Dickson ,2003;2007)。第三种观点认为,中国的制度变迁循着一条独特的路径展开,即所谓“体制不变,政治在变”(politicalchange without regime change),使得中国政府无需通过政治体制改革,就可以满足私营企业主对权利的要求(Tsai,2007)。②「所谓“体制不变,政治在变”,是指最近三十年,虽然中国的政治体制没有大的变化,但制度却发生了显著的改变。如有关私营经济的政策和法律,私营企业的经营环境,以及对待私营企业主的政治态度,均发生了180度大转弯。这种制度变迁源于中央政府制订的正式制度在各个地区实施时,地方官员与各类经济主体(主要是私营企业主)通过日常互动和合作,所采取的非正式的应对策略(informal coping strategies),并逐渐在各个地区形成非正式的适应性制度(adaptive informal institutions),使得正式制度逐渐适应市场经济的要求,避免了对整个体制进行改革。其中,一部分地方政策得到中央政府的肯定之后,上升为正式政策或法律,这就带来正式制度的变迁。(Tsai,2007:36-43)」

  第四种观点是针对前三种观点所不能解释的一个现象提出来的,这一个现象是,在中国权威体制保持稳定的同时,全国各地也频繁发生民众的集体上访和抗议事件(以下简称“群体性事件”),其中一些事件还演变成民众与地方政府的严重冲突。③「依据中国政府的统计,1994年至2004年,中国群体性事件的发生数从8700起增加到74000起。2005年估计数为87000起(Lorentzen ,2008)」为什么频繁发生的群体性事件与中国权威体制的长期稳定,能够同时并存?对于这一个问题,有学者认为认为,其原因是中央政府有意识地利用民众的抗议,以维持政权稳定(Lorentzen,2008)。对中央政府而言,民众有限度的、“忠诚的抗议”(loyalist protests )④「有限度的、“忠诚的抗议”(loyalist protests)这种说法来自欧博文(O ‘Brien ,1996)在中国所看到的“合法的反抗”(rightfulresistance)。他发现,中国民众表达抗议和诉求有一个显著特点,即他们创造性地运用中央文件、法律、政策和其他官方支持的价值目标,以抗议“不忠”的地方官员,并向中央政府或上级政府寻求帮助。他认为,这种抗议方式是中央政府在一定程度上可以接受的,故称之为“合法的反抗”」传递了有价值的信息,如反映了地方政府的治理状况和腐败程度,或暴露出民众最不满的领域和政策,因而有助于中央政府监督地方政府和调整政策。

  我们所要指出的是,政治学家的上述四种观点都是从政府的治民策略着手,来解释中国权威体制保持长期稳定的原因;但是,政治学家没有指出,在什么条件下,这些治民策略才是有效的或可行的。①「以上述第四种观点来说,中央政府通过民众的群体性事件来传递信息,以维持政权稳定,就是有条件的。第一个条件是,发生在一个地区的群体性事件,不会在其他地区引起连锁反应,因而不会演变成跨地区的的骚乱。第二个条件是,民众的群体性事件是针对地方政府和地方官员,如抗议地方官员的不当行为,或表达对地方政策的不满,而不是针对中央政府。所以,真正的问题在于,中国的权威体制具有什么特征,才满足了这两个条件」如果上述治民策略在任何权威体制内都有效或都可行,为什么前苏联和东欧前社会主义国家没有采取这些策略以避免政治体制的解体?所以,我们认为,上述治民策略在中国之所以有效,与中国权威体制在治理民众事务上所形成的管治结构,密切相关。所谓“管治结构”,是指在政府系统内,统治民众的权力之配置方式,即何种权力由中央政府直接执掌,何种权力由地方政府来行使。从这一个角度来分析,我们不仅要研究中国政府的治民策略,还需要探讨与这些治民策略相对应的管治结构,才能理解中国政府为什么能够有效地运用其治民策略来维护政权稳定。

  本文的观点是,从治理民众的角度来看,中国权威体制的特征是中央政府通过直接治官来达到间接治民的目的,形成“上下分治的治理体制”。也就是说,中央政府主要执掌选拔官员的权力,以及监督、考核和奖惩官员的权力(简称“治官权”),至于实际管治各地区民众的权力(简称“治民权”),则交给所挑选的地方官去行使,只要地方官不违背中央政府所定大政方针,均可以因地制宜地行使其治民权,灵活地处置所管辖地区的民众事务。我们认为,这种治理体制包含着维持自身稳定的两个机制——即分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制,从而使得中国的权威体制在经济增长和市场化改革的背景中,能够保持长期稳定。

  本文将进一步论述上述观点,并通过对地区案例的比较研究,为上述观点提供经验支持。

  

  二、中国上下分治的治理体制

  

  为了从治民的角度分析中国的治理体制,我们需要把执政者管治民众的权力分成两部分:一部分是直接管治民众的权力,包括治理民众公共事务、管制民众的行为、向民众征收税费和征集资源等权力,称之为“治民权”;一部分是管治官员的权力,包括选拔治民的官员、以及任命、考核和奖惩官员的权力,即所谓“治官权”。然后,再考察这两部分权力在中国政府系统内是如何配置的。从权力的配置来看,虽然从中央政府到乡镇政府,都或多或少行使着一定的治民权,也掌握着大小不一的治官权,但是,从总体来说,治民权和治官权的配置具有如下特征:治民权主要由县(市)级政府和乡镇政府所行使,其中,县(市)级政府是行使治民权的最主要的政府;治官权主要由中央政府和省级政府所执掌,其中,中央政府掌握着最重要的治官权。

  为了突出管治民众的权力在配置上的这种特征,我们将中国政府系统简化成两个层级——即中央政府与地方政府,其中,“地方政府”主要对应于县(市)级政府,那么,在中国权威体制内,管治民众的权力之配置——即所谓“管治结构”——就可以简化为“治官权主要掌握在中央政府手中,治民权主要由地方政府来行使”。①「需要再次提醒的是,此处的“地方政府”主要对应于县(市)政府,而“中央政府”则涵盖了省级政府的治官职能」此即上下分治的治理体制。

  上下分治的治理体制体现了客观因素对权力行使方式的约束,即中国人口众多,幅员辽阔,地区差别大,使得中央政府难以直接行使治民权,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《社会学研究》2011年第1期
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