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欧博文 李连江:中国乡村中的选择性政策执行

更新时间:2011-03-01 13:01:26
作者: 欧博文   李连江  

  在这一新制度之下,各级官员都获得了任命下级官员的充分权威。举例来说,县领导如今已经 无需经过地委组织部就有权决定下属乡(镇)党委书记或行政首长的人选。从理论上说,这一改革应当能促进政令通畅,并为下级干部根据本地实际情况调整政策留 下了更大自主空间。然而事实上,“下管一级”制促使乡村干部对其顶头上司唯命是从,却不顾及其他的利益。并且,它还让上级领导增强了驱使下属官员执行不受 欢迎政策的能力。乡村干部会服从直接掌握着其政治前程的“老板”的命令,即便他们清楚这可能与中央的规定相左。[33]例 如,在遇到一位农民引用中央政策拒绝非法的集资摊派时,一位村干部问他是听“爹爹”(中央领导)的话,还是听“老子”(地方官员)的话。当这位农民回答说 他两个都听时,村干部坚持向他收费,他说,“那好!现在‘爹爹’发话了(中央禁止这项收费),可老子没表态(地方官员还没有废除这项收费)。我们是靠老子 过日子的,还只能执行‘老子’的(缴纳这项收费)。”[34]

  第二项促成选择性 政策执行形成的政治改革,涉及因改革者上台而带来的一个更为重要却是作为配角的结果。在毛泽东时代,中央为控制地方领导人而周期性间歇地开展整风运动。后 毛泽东时代的当政者对伴随政治动员而来的社会混乱和恐怖深感不安,因此放弃了利用大规模群众运动来与官僚主义和腐败行径做斗争。[35]国家的领导人为制止干部的不法行径,采取了促进一定程度的、村一级的政治改革和法制建设的办法。然而,这一措施从以下方面来看并不十分成功:在一些村民、村干部以及知识分子看来,群众运动的结束削弱了党的纪律,导致基层干部相信践踏村民的权利并没有什么危险。[36]特 别在那些必须用选举使村务管理真正民主化的地方,许多农村居民认为干部们贪婪、专横的行径不会被发现,就是一旦被发现,上级领导也不会介入制止。一些村民 甚至认为基层干部只要不杀人,就没什么可怕的。另一些村民说,毛对干部严厉,而邓温和;毛相信群众,而邓不相信。一些农民怀念地谈论从前的反腐败运动,用 一位河北农民说,这些运动“立竿见影”。[37]相当不少的农民断言最好是再来一次“四清”运动。[38]

  如果说群众运动的结束使基层干部更加不受社会压力的约束,而“下管一级”增强了顶头上司的权威,那么“干部岗位目标管理责任制”则对这两个趋势都有所促进。这一责任制从80年代中期开始在省以下各级政府中实行。这套制度是一系列关于任务分配的管理、政绩考核和奖励措施的规则,主要目的是促进行政效率。[39]在这种干部责任制得到如实操作的地区,地方政府在下级官员上任之际给他们指派了各种各样的任务指标。通常,上级政府事先准备好了一张详细规定了指标、考核程序和奖惩措施的“责任状”,然后下级政府的党委书记和行政负责人必须在上面签字作保。[40]

  每一条指标都有数字标准。比方说,一个镇曾被下派了一个征收2,227,700元税费的指标,另一个指标是使人口增长率保持在12.5%以下,并完成824个男女的结扎。[41]而且,每项指标都在干部政绩的考核中占有一定的比重。例如,征收税费可能在满分为100分的考核中占20分。特别重要的任务,如计划生育,也可能被赋予“否决权”。完成这样的任务指标并不能保证会得到满分,但完不成则意味着不合格,不管其它指标完成得多出色。[42]

  政绩考核一般每个年度以及一届领导班子任期结束之际进行。考核通常分成三个步骤进行。首先,上级领导部门对每一个指标被完成的程度(一般用百分比表示)作出 判定。然后,他们将成功的程度与指标本身所占分值相乘,计算出该干部的得分。最后,他们把所有得分相加,得出对于该干部的总评。[43]

  责任状不仅将指标定量化并列出了考核程序的每一步骤,而且它也具体规定了与不同政绩水平相应的奖励或惩罚措施。为进一步确保指派下去的任务得到执行,上级政府通常在手中扣押着下级政府报酬的15%作为基金。这些基金的分配只依据干部的政绩考核结果这一条。于是,任务完成不佳的地方干部就会失去全部押金,而同级中干得更出色的干部则得到它们。而且,上级领导有时会将价值不菲的奖金奖给在艰巨任务中表现最好的干部。在河北的一个县里,1994年奖给完成计划生育任务最好的镇的奖金是120,000元(约为14,000美元)。获得这笔奖金的党委书记和镇长当初都在责任状上签过字,他们每人最后都分得了7,000¥,这比他们通常的全年工资还要多。[44]有时,仅仅完成一项指标就可以带来丰厚的报酬。为征收罚款和各项费用,地方领导经常将他们的任务承包给下级干部。比如,县政府会允许乡镇干部保留计划生育罚款所得的5%作为分成。[45]最后,为防止半心半意的执行,大多数责任状中也明确规定了对于政绩不佳的干部的处罚。如果地方官员不能向上级领导证明自己已经完成了任务配额,他们可能会遭到的惩罚是永久性的工资降级或罚款。[46]

  在这些激励措施之上,上级领导对下级官员政治前途的控制使自己拥有了甚至更为有力的杠杆来保证责任状得到认真执行。干得好的地方干部会更有希望得到提拔,而 干得不好的地方干部则可能被调到较差的岗位上去。或者(倘若他们丢掉了大部分的考核分)他们可能受到纪律处分,包括警告、降级、劝退,甚至解职。[47]

  就其本身和本质而言,干部责任制很可能是有助于确保政策的如实执行的。通过对责任指标的具体量化,干部责任制使公正的工作负担分配和无偏私的考核成为可能。 干部责任制同时也有利于工作效率的提高,因为它将工作效率与报酬奖励明确地挂钩起来,从而为干部更好地工作提供了激励。在许多地方,这种自上而下的控制方 式据说已经促进了一些国家政策的执行。[48]

  然而同时,干部责任制却又诱发了 选择性政策执行。而且,当它与前述其它政治改革结合起来的时候,干部责任制实际上助长了基层自主性。尤其是,它诱使地方干部无视那些上级领导不容易转化为 约束性指标的受欢迎政策。首先,与诸如收取税费、执行计划生育此类不受欢迎的政策不同,许多受欢迎政策常常是不能量化的,如民主的工作作风,尊重农民权 利。对于像“走群众路线”或“尊重村民自治”这样模糊的指令,仅仅指派一个数字是不够的;所有的地方干部都可以声称已经遵命照办了,甚至当某些干部实际上 严重损害了农民的权利的时候。[49]结果,虽然责任状中每个指标都占据了一定比重,但是受欢迎政策的得分通常都集聚在分值分布区的上端;而那些不受欢迎政策的得分则分布很扩散,它们一般为区分成功与失败提供了关键的依据。

  詹姆斯·威尔逊(James Q.Wilson ) 在其它领域中也观察到了相似的现象,他将之精彩地描述为“可计量的任务‘驱逐’不可计量的任务”。国税局收税员应当收取税款并在工作中保持礼貌,但是如果 他们工作好坏的评定主要取决于收到税款的数量,那么他们就往往会变得很粗暴急躁,以致激怒纳税人。类似的情况也存在于基层警察的行为中:产生统计数据很多 的严格执法工作经常“驱逐”产生统计数据很少的维持治安工作。[50]在中国,这些符合格雷欣法则(Gresham ‘s Law )的例子使我们弄清了80年代早期,易于衡量的目标(提高大学升学率)是如何替代了促进普通教育的目标,并成为80年代早期衡量教育改革成功与否的关键依据的。学校的领导们清楚真正重要的是什么,并以之作为了工作指南;他们照着当时的衡量标准办教育。[51]

  这里,对于选择性政策执行的关键之处在于,上级领导不能轻易地将许多受欢迎的政策转化成约束性的指标。因为这些政策的执行状况是不能准确考核的,除非村民能 参与到考核过程中来。而在干部责任制下,普通村民通常没有参加这种考核,而且即便他们被允许参加所谓的“民主评议”,他们的意见往往也被视为“参考”,对 一位干部的政治前途并没有什么实际影响。[52]由于这一原因,甚至当一项受欢迎政策的指标是可以计量的,并且甚至当它具有否决权的地位的时候,地方官员仍能对它漠视无虞,因为这样做很少会影响他们的前程。[53]有关农民负担不得超过其纯收入的5%的 政策就是很好的一个实例。也许有人会觉得对这一数据规定可以被十分容易地计量出来。但是,当对农民纯收入可靠、独立的估算不存在的时候,减轻农民负担就只 有在地方群众得以参加进来监督地方干部是否虚报了农民收入的数值之下,才能具有强制性。只要基层干部一方面被责令禁止乱集资、乱罚款、乱摊派,而同时另一 方面又被授予权威来估算农民人均收入,基层干部就能轻易地使他们向农民所征收的资金总额符合任何指标的要求。没有群众的监督,没有赋予那些利益最相关、知 情最多的人们以权利来检举干部的滥用权力行为,像人为夸大农民收入以宣称征收的费用没有超过5%的这类欺骗行为,就很难被上级领导发现。[54]

  许多基层干部知道只有一些指标是真正重要的,他们据此区分了所谓的“硬指标”和“软指标”。他们将受欢迎的政策无一例外的归入“软”的、无约束的指标一类; 而将计划生育、税费征收归入必须完成的“硬指标”。并且,基层干部对于有否决权的指标,常常也能在其内部区分出“硬”,“软”程度不同的部分。比如,生育 政策具体规定了一对夫妇可以生几个孩子,并强调政策执行者要用说服的办法让农民不要违反这一规定。然而在实际中,由于这一政策的执行事实上决定着一位干部 的政治命运,而说服工作很费时又无成功的把握,于是“耐心说服”往往就被视为一项硬指标中的软规定而被忽视掉。[55]

  这样,虽然地方官员被要求完成所有的任务指标,但是他们往往拥有自主权选择性地执行政策。他们通常是把受欢迎政策扔到一旁不管。许多干部仅仅对执行硬指标感 到可以随意地动用一切力量手段。例如,在征收税费和执行计划生育政策的时候,地方政府通常将所有地方力量全部动员起来以确保任务的完成。“五大班子——党 委、政府、人大、政协以及纪委——一齐抓,后面跟着公、检、法”。[56]而与此相对照,对受欢迎 政策,或不受欢迎政策中的受欢迎的规定的执行却往往难见具体行动。一些我们遇到的干部说,他们对村民的意见很少关心是因为只要他们能够解决硬指标中的硬条 条,他们就算合格的完成了任务。这些干部套用邓小平关于经济改革判断标准的名言——“不管白猫、黑猫,抓住老鼠就是好猫”,他们说:“不管说服、强迫,达 标(指硬指标)的猫就是好猫。”[57]于是毫不奇怪,这些干部在许多村民的眼里成了“三要干部”——要粮、要钱、要命,却很少进行回报。[58]

  事情并不到此为止。干部责任制除了容许地方干部对受欢迎政策的漠视以外,还诱使地方干部扭曲本来有益的中央政策,把它变成了剥削性的“土政策”。地方干部意 识到自己的报酬和政绩息息相关,于是产生了追求“政绩”的强烈冲动。由于经济发展是一切工作的中心,有野心的地方干部于是往往喜欢搞建设工程以及“像气魄 的党政大院和富丽的宾馆、招待所这样的能展现成就,以提高地方领导形象和知名度的工程”。[59]而 为了获得建设这些工程的资金,地方领导别无他法,只有命令下级干部一步步地加大集资摊派。随着片面追求经济增长倾向的蔓延,各种税费和强加的集资也不断在 增长,导致了农民负担的持续加重。正如一位中国的学者所评论的,“一些地方和部门的领导好大喜功。为了展示自己的成就,他们企图在自己的任期内建成大量 ‘政绩’的工程。但出于资源的匮乏,他们就必须向农民伸手要钱。”[60]

  同时与干部责任制度相伴,干部交流制度也可以造成甚至更为严重的后果。为了抑制地方主义,事实上所有的党委第一书记和行政首长都要定期换岗。[61]因 此,他们在一个地区的任期是短暂固定的。然而,虽然频繁的调动有助于削弱地方主义,但是这样做同时也给地方干部对当地的责任造成了问题。实际上,干部们只 有在其位,才会为其政负责。一旦他们调离此位,其顶头上司往往会将他们留下的损失全部勾销。因为顶头上司本人也批准同意了那些效益不佳的投入,或者因为他 们向组织虚报了伪造的成功事迹并从其部下的“政绩”中受益。[62]

  当地方干部被诱使在短期内去完成不现实的目标,这种掩盖真相的蓄意行为就会带来可怕的破坏力。在这种情形下,肆意放纵的刺激动力就会发生作用:狂热的投机官员会不遗余力地去讨好顶头上司,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:三农中国
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