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中国地方政府财政竞争行为特性识别:“兄弟竞争”与“父子争议”是否并存?

更新时间:2011-02-10 12:37:26
作者: 王美今   林建浩   余壮雄  

  

  摘要:地方政府竞争在中国经济崛起和转型过程中扮演着重要角色,“兄弟竞争”、“父子争议”即地方政府之间的“横向策略互动”和地方政府对中央政府的“纵向共同反应”两种行为特性。本文设定能刻画空间交互性反应特征的空间面板计量模型,对地方政府财政竞争的这两种行为特性进行识别,以期科学估算、正确区分,为解释当前中国问题提供一个新的视角。研究显示:宏观税负以分税制改革为界,其策略互动特性从相互模仿转变为差异化,而支出相对规模、基本建设支出和科教文卫支出均表现出相互模仿的策略互动;在纵向共同反应特性方面,地方政府在宏观税负、支出相对规模和基本建设支出这三项政策上跟随效仿中央政府,但中央政府的科教文卫支出政策未能对地方政府产生强而有力的影响。

  关键词:地方政府竞争;横向策略互动;纵向共同反应;空间面板模型

  

  一、问题的提出

  

  地方政府竞争作为一种世界性现象,是当前公共经济学的前沿问题,主要包括地方政府竞争的激励机制、经济增长绩效以及行为特性3个识别问题。政治集权和经济分权是中国式大国治理结构的基本特征(陆铭等,2008),为地方政府竞争提供了有效的激励机制和政策执行机制。其中,经济增长是首要的竞争目标,税收和支出则是主要的竞争手段。现有国内文献主要集中在财政竞争的激励机制和增长绩效方面,而对于地方政府竞争过程中所呈现出来的各种行为特性则少有涉及。樊纲等(1994)在对我国转型期间地方政府行为的研究中已经指出,我国既存在地方政府之间的“兄弟竞争”,也存在中央政府与地方政府在同一领域的“父子争议”。

  具体而言,从改革开放初期的经济特区,到改革攻坚阶段的综合配套改革试验区,中国的改革开放都遵循一种空间渐进的思路。在这种“政策试验—扩散”模式下,当某些地区通过采取一定的财政竞争策略而取得优势时,其他地区就会进行经验学习、复制和效仿。另一方面,中国地区之间禀赋与经济发展水平差异较大,竞争策略不具有必然的普适性,地方政府在进行财政决策时也可能基于不同的省情以及不同的发展思路而呈现差异化。可以说,相互模仿与差异化是中国地方政府横向策略互动(Horizontal strategic interaction)特性的两种可能状态。

  除了同级政府间的横向策略互动,在一个多层级的政府结构中,下级政府对上级政府的纵向共同反应(Vertical common reaction)特性更是不可忽视。特别是在我国的政治集权体制下,中央政府的决策往往会对地方政府产生一种潜在的重要影响。以经济建设为例,中央政府通过批准建立一批国家级经济技术开发区、高科技产业开发区、工业园区等以点铺开;出台各项产业发展规划并提供相应产业政策倾斜等以线串连;提出西部大开发战略、振兴东北工业基地战略与中部崛起战略等以面推动。为了呼应国家的发展规划并充分利用政策支持,地方政府会相应地在以上的“点、线、面”增加基本建设投资,从而形成自上而下的增长型政府转变。但在有些领域,例如面对中央提出财政性教育经费占GDP4%的目标以及“十一五”规划纲要提出节能减排目标,地方政府则没有显现出与经济建设同等的热情。可见在对中央政府政策的共同反应方面,地方政府的财政决策存在着选择性。

  基于以上典型事实,我们不禁思考:中国地方政府财政竞争的横向策略互动究竟是相互模仿还是差异化,这在税收政策与支出政策之间又有何不同体现?在纵向关系上,地方政府对中央政府政策存在共同反应吗?如果存在,这种共同反应是跟随效仿还是背道而驰?

  可惜的是,上述同级和跨级的政府间行为特性并未在国内实证研究中引起足够的重视。事实上,只有对地方政府竞争的行为特性进行全面、科学的识别,并找到这种竞争的内在规律,才能更加客观准确地理解其激励机制并评价其竞争效应。研究这一问题的困难之处在于对空间交互性反应特征的正确描述,不仅待识别的两种行为具有空间交互性反应特征,还有随机扰动引起的截面相关关系。因为,随着中国市场化改革的深入,省份间的经济联系日益紧密,某个地区经济的随机扰动往往会由于各种形式的经济往来、共同的文化习俗以及地理环境等原因而传递给其他地区,从而形成其他地区的经济扰动,最终会使得各个地区的经济活动表现出共同波动的情形。例如,汶川地震发生后,四川省面临着财政收入减少而灾后重建支出压力剧增的局面,中央政府和四川省政府因此必须对财政政策做出相应的调整与倾斜,这也将对其他省级政府的财政决策带来冲击。计量经济学研究中将区域之间的这种相关称为截面弱相关,Brueckner (2003)指出如果忽视随机扰动普遍存在的空间相关关系,很可能导致对横向策略互动特性的“伪识别”。由于数据搜集的限制,更由于计量经济模型理论的发展本身是一个渐进过程,已有国内文献仍未能设定合适的实证模型对上述问题进行全面、客观的刻画。

  借鉴空间面板计量模型的最新成果,本文设定空间滞后面板数据模型对“横向策略互动”特性进行识别,以引入可观测共同因子的形式对“纵向共同反应”特性进行识别;同时将扰动项设定为空间自相关形式,既恰当、客观地刻画了截面弱相关的数据特征,又能有效地规避伪识别问题。全文结构安排如下:第二部分回顾地方政府行为特性识别的模型方法沿革,提出能够全面刻画中国现实的模型设定形式;第三部分是估计方法、数据与变量的说明;第四部分分析地方政府竞争行为特性识别的实证结果;最后是结论与政策建议。

  …………

  

  五、结论与政策建议

  

  本文在中国式大国治理结构背景下,对我国地方政府财政竞争的“横向策略互动”和“纵向共同反应”两种行为特性进行识别。基于1985~2006年省级面板数据,我们运用能够刻画空间交互性反应特征的空间面板计量模型进行实证分析,主要结论包括:(1)在横向策略互动方面,宏观税负以分税制改革为界,其策略互动特性从相互模仿转变为差异化;政府支出相对规模、基本建设支出比重和科教文卫支出比重均表现出模仿型的策略互动。(2)在对中央政府政策的纵向共同反应方面,在宏观税负、支出相对规模和基本建设支出比重3个方程中显著为正,说明存在对中央政府的追随效仿;而在科教文卫支出比重方程中,这种纵向共同反应不显著,说明中央政府未能对地方政府产生强而有力的影响。

  结合已有文献的研究结论,可以发现,地方政府支出相对规模上的相互模仿特性有助于理解中国地方政府在支出规模方面普遍存在强烈的扩张倾向(方红生、张军,2009);而本文有关地方政府在财政支出结构的决策上具有的相互模仿特性,以及中央政府在科教文卫支出上未能对地方政府产生足够影响的事实,对于纠正地方政府近年来“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务(傅勇、张晏,2007)”的明显扭曲也提供了思路。基于上述结论与讨论,本文从深化大国治理结构变革、规范中央与地方政府关系、匡正地方政府竞争行为3个方面提出相关建议。

  从深化大国治理结构变革角度看,地方官员政绩评价机制具有重要的引导作用,而绩效考核指标的多元化应成为改革的目标之一。财政性教育经费占GDP4%的目标以及“十一五”节能减排目标等,相比较GDP 增长率,仍然是“软约束”指标,目前大部分地方政府仍难以达标。只有通过实行问责制和“一票否决”制将这些指标“硬约束化”,才能真正引起地方政府的重视,并通过地方政府之间相互模仿的策略互动行为强化这些目标的激励。

  从规范中央与地方关系角度看,中央政府对地方政府的多数政策有显著影响,但对于科教文卫支出而言,这种影响是不显著的。为扩大科教文卫支出比重,一项重要举措就是通过制度设计,以中央支出为基准,要求各地按照相应比例保证该项支出,从而形成一种自上而下的制度约束。相类似的,对于户籍制度改革、农民工子女教育、医改、社会保障、环境污染治理等问题,需要以中央统筹方式加以解决。

  从匡正地方政府竞争行为角度看,如何通过制度创新使得地方政府从竞争走向竞合,成为一个新的课题。当前中国发展遇到的一些问题,例如基础设施建设和产业发展上的重复与同构,已经不是某时某地的问题,而是跨区域的联动问题,因此区域间的合作与地区间的竞争同样重要。此外,我们发现,地方政府竞争手段已经从改革开放初期的以税收优惠为主,发展到以财政支出总量和结构政策为主,但总体而言,这些竞争手段仍属于“硬件”方面的竞争。为提高执政水平和施政效率,政府服务、投资环境塑造、信用建设等制度创新必须成为地方政府“软件”方面竞争手段。

  

  (作者单位:王美今、林建浩,中山大学岭南学院;余壮雄,暨南大学产业经济研究院)


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文章来源:《管理世界》2010年第3期
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