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徐昕:中国司法改革年度报告(2010)(简本)

——Annual Report on China's Judicial Reform (2010)

更新时间:2011-01-23 10:44:03
作者: 徐昕 (进入专栏)   黄艳好   卢荣荣  

  法院不是“调解院”,调解率的硬性要求应当取消。对该原则也应作符合司法规律的解读,将其定位为“能调则调,当判则判”基础上对柔性司法手段的倾向性选择,将“调解优先”与“调判结合”作为不可分割的整体,“调解优先”是步骤,“调判结合”是手段。尽管“调解优先”对司法工作造成了一定的负面影响,但也不应低估法院系统的自我调适能力,该原则在实践中得到一定的纠偏。

  

  --探索司法附设调解。大力发展司法附设调解等类型的司法ADR,是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面。广东省东莞市第二法院建立以调解速裁中心为枢纽,诉前调解、诉调对接、立案调解、委托调解、协助调解五大机制为支撑的司法附设调解体系。其做法遵循司法规律,严格实行“调审分离”,仅立案调解由立案庭法官主持,其他调解皆借助社会力量,调解不成的简易案件经“繁简分流”机制进入速裁程序,调解速裁中心另行安排法官审理,“诉讼绿色通道”一直延伸至二审和执行阶段。尽管目前情况下法官介入稍多,但这是公民社会欠发达背景下的无奈选择。总体上,该法院在“调审分离”基础上大力发展司法附设调解,值得肯定。

  

  --开展行政诉讼简易程序试点。《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》要求部分基层法院试点行政诉讼简易程序。此项试点有助于提高诉讼效率,但仅对极少数行政案件较多的法院有意义,不具有紧迫性和普遍意义。行政审判面临的严峻挑战主要是行政诉讼受案范围小,地方干预司法,司法公正未获切实保障,故该领域的改革应以扩大司法审查权范围、提升司法的独立性为目标。

  

  ---立案信访窗口建设。《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见》力图实现立案信访窗口的标准化和规范化,回应“立案难”和信访难题。但这种回应仅是程序性机制改革,而非尝试化解问题的深层原因。问题的解决需对症下药,并推进司法体制改革。如解决行政诉讼面临的“立案难”,需从根本提升司法的独立性;民事诉讼“立案难”的解决,需通过禁止提高起诉门槛,杜绝“抽屉案”,明文规定相关救济与惩罚条款,修改《民事诉讼法》第108条有关起诉条件的规定等举措来实现。

  

  (三)强化司法监督

  

  --落实司法公开。最高人民法院首度发布《人民法院工作年度报告(2009)》,开展“司法公开宣传月”活动,下发《司法公开示范法院标准》,公布100个“司法公开示范法院”,以促进司法公开。地方法院也积极落实司法公开,如陕西三级法院实现裁判文书全部上网;广州市中级法院采用网络直播刑事案件庭审等。最高人民法院确有必要每年发布工作年度报告或专项审判白皮书,但下级法院不宜跟风。发布审判白皮书应作为提升司法公信的手段而非“面子工程”,应面向公众,通过媒体公开发布,并提供网络下载。司法公开的落实更体现在法院的日常工作中。

  

  --推进司法廉政建设。《人民法院工作人员处分条例》、《关于进一步加强人民法院文化建设的意见》、《法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》出台、司法警察警示教育活动启动等举措均可视为法院廉政建设的一部分,体现了法院推动司法廉政的努力。但这些举措效果甚微。在全方位、体制性腐败的背景下,廉政建设和反腐工作须痛下决心,从根本上监督、制约和削弱权力,可借鉴香港经验设立廉政公署。

  

  

  三、检察改革

  

  (一)加强法律监督

  

  --强化刑事立案监督。《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》出台,明确了刑事立案监督的任务、原则、公安机关立案的条件、刑事案件信息通报制度、刑事立案监督的程序及其保障措施、法律文书的随案移送等事项。该规定一定程度强化刑事立案监督,但仍然不够。应进一步明确监督内容;建立刑事案件备案审查制;赋予检察机关立案监督调查权、程序选择权和违法处分建议权,明确违法立案的程序性制裁等。

  

  --完善审查逮捕程序。《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》出台,明确了应当讯问犯罪嫌疑人的情形、讯问的要求和重点、听取律师意见的方式等事项。这体现了检察机关在审查逮捕环节讯问犯罪嫌疑人改革的司法化、规范化走向,较大程度避免检察机关办案书面化。但由于该条文操作弹性大,总体上对违法侦查的监督制约有限。未来改革应从两大方向努力:一是以权利制约权力;二是以权力限制权力。首先,赋予公民沉默权。其次,坚持以检察权和审判权制约警察权,提升检察权和审判权的地位,弱化警察权。最后,真正贯彻落实《宪法》第五条的规定。

  

  (二)加强对检察执法活动的监督制约

  

  --规范扣押、冻结涉案款物工作。《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》出台,对职务犯罪侦查中扣押、冻结涉案款物的范围、程序、当事人及利害关系人权利保护等作出明确规定,是对检察机关职务犯罪侦查“无监督”现状的局部纠正。但该规定的部分内容较为原则,且规定的贯彻落实仅依赖于检察机关的自觉性,故监督效果仍有待观察。未来方向是强化当事人权利的保护,特别是从根本上考虑职务犯罪侦查权的优化配置,如借鉴香港经验设立廉政公署。

  

  --对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查。《关于加强对职务犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定(试行)》要求检察机关对职务犯罪案件第一审判决实行上下两级检察院同步审查的工作机制,明确了同步审查的范围、程序、重点、责任主体和责任追究,规定了意见分歧的处理方式和协商程序。但该制度只是一种“同体监督”,无法从根本解决问题。在改革方向上,需推进司法体制改革,尤其要制约行政权力,禁止党政部门干预司法,进而不断提升司法的独立性。此外,应进一步完善缓刑、免刑、假释、取保候审、保外就医等制度。

  

  --全面推行人民监督员制度。人民监督员制度的全面实行,一定程度有利于监督检察权。以此为契机,人民监督员的选任管理、监督范围、程序等规则有所调整。但该制度并未突破以往的固有缺陷,只能归属于内部监督,监督效果和民主实现程度相当有限。未来改革方向是深化体制外改革:一是保证参与者的广泛性和代表性,保证参与途径的开放性和自由性,保证监督者独立于被监督者;二是保证监督范围的全面性和可行性;三是完善监督程序,保证制度的独立性和顺畅运行;四是提升监督效力。

  

  四、司法行政领域的改革

  

  --完善人民调解制度。《人民调解法》出台,这是中国第一部人民调解的专门法律。但该法较为保守,多数条文沿用原有规定,某些方面甚至有所倒退,也没有为将来的制度创新留下足够的空间,立法理念存在方向性误区。调解的立法性质应定位于促进性立法,促进调解工作的开展,尤其是促进调解组织的发展。该法也未回应人民调解制度的纠纷解决能力低等问题。当下的人民调解是一种外生型调解和政府控制型调解,缺乏民间调解制度本应具有的内在活力。人民调解制度应从外生型调解向内生型调解转变,最终迈向社会自治型人民调解。要淡化人民调解与民间调解的区别,从半官方调解转化成真正的民间调解。应制定统一的《调解法》,培育各类民间调解组织,鼓励试点改革。

  

  --加强律师管理。司法部下发《关于李庄违法违纪案件的通报》,在全国律师界开展整风运动。该通报引发了较大争议,且运动出现蔓延态势。《律师事务所年度检查考核办法》和《律师和律师事务所违法行为处罚办法》加大了对律师事务所及律师违法行为的惩罚力度。但部分规定有超越立法权限之嫌,对律师的处罚规定过于苛刻,对已处境困难的律师执业产生了消极影响。《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》可视为律师业整风运动的总结性文件,总体倾向是视律师为“麻烦制造者”。

  

  李庄案引出律师业整风运动,也引发律师执业基本权利保障的热议。保障律师权即保障公民权,保障律师权即保卫法治。律师制度的改革方向应以律师权利保障为中心。规范律师执业应采取符合司法规律的方法。长远而言,政府主导的律师监管模式应转型为律师行业自治。目前应完善司法行政机关与律师协会行业“两结合”的管理体制,对律师和律师事务所的监管职责应逐渐从前者转移到后者。

  2010年,中国司法改革进展缓慢。司法改革的重点仍然是机制改革和工作方法的改进,基本未触及司法体制的变动;大多数改革措施仍然是小修小补,进步不大;公正廉洁执法年年讲,但不从根本上制约权力,效果必然欠佳;改革力度有限,步伐放缓;某些方面进一步倒退,如建立司法巡查制度强化了司法的行政化等固有弊端;司法体制行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端有增无减,司法的独立性遭受了更大损害;司法改革的政治化逻辑在不断加强。

  这种政治化逻辑已成司法改革的桎梏。司法体制是相对独立的功能区域,属于中立性、工具性、功能性的治理技术问题。改革应采取去政治化的技术和策略,实现司法与政治的分离。从法律技术的角度推进司法改革,具有广阔的空间。除了某些底线外,几乎所有的问题在理论上都可以转化为法律技术问题予以考虑和完善。

  

  2011年是实施“十二五”规划的开局之年。期待新一年改革直面危机,冲击司法体制痼疾,实现实质性变革。只有解放思想,转变观念,坚持司法改革的去政治化,才能走出停滞不前的困境,最终迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。

  

  徐昕,北京理工大学法学院教授,司法高等研究所(IAJS)主任;黄艳好、卢荣荣,司法高等研究所项目研究员。

  北京理工大学司法高等研究所

  全文将在纸媒发表后正式对外公布。如需获取全文,可通过电邮联络司法高等研究所:justice.2005@163.com。


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文章来源:财经网
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