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刘燕舞:关于当前我国农田水利困境的系统思考

——基于湖北省S县L镇的调查

更新时间:2011-01-09 17:43:32
作者: 刘燕舞  

  

  摘要: 本文试图从制度困境、组织困境与社会困境三个层面深入理解当前农田水利的困局。本文认为,制度困境和组织困境背后的深层逻辑,实质上是我国农村基本经济制度不断地遭到了破坏。这表现在制度上,就是基于“平衡”的“责任制”的破坏;表现在组织上,就是不断地“去统化”,从而破坏了“统分结合”中“统”的一维。而社会困境的背后,实质上反映了现代国家在如何治理现代农民的过程中,对农民“想象”错了,这种“想象”的错误反过来又加剧了对我国农村基本经济制度的破坏,从而加剧了农田水利的进一步失序、混乱甚至崩溃。

  

  关键词:农田水利、制度困境、组织困境、社会困境、农村基本经济制度

  

  一、

  

  农田水利好坏关系到农业安全能否得到保证,进一步来说,关系到整个国家的安全能否得到保证。为此,2010年1月10日至1月25日,我们在湖北省S县L镇就当前农田水利现状展开了为期半个月的田野调查。通过这半个月的调查,我们发现,当前农田水利状况十分堪忧,已经严重地危害到了当前的农业安全。

  这种状况可以用一句话来概括就是:下雨便是涝灾,不下雨便是旱灾!因此,“老天爷”非常尴尬,它已经无法决定这雨是该下还是不该下!

  给我们最直观的印象是,渠不成渠,沟不成沟!渠道淤塞严重,崩岸严重,堤面和堤身均损毁严重。渠道淤塞轻则1米,重则没有了渠型。堤面和堤身均有农民栽树或种植庄稼,不管是迎水面还是背水面,都已被当地农民大量刨松种植。除此之外,堤土被取走的情况也十分严重,有些堤段原来是堤比田高一米,现在则是田比堤高一米!四沟除本身需要作为分界线的厢沟还保持较为勉强外,其他沟95%以上已经被填平或损坏。沟渠的严重损毁,使得排涝时水无法排出,庄稼被淹严重,灌溉时,水无法到达田里,庄稼受旱严重。

  不过,更为可怕的是,与这一套硬件相对接的软件——涉及农田水利的制度实践、组织能力以及农户之间的合作等等几乎处于瘫痪状态。软件现状的严重可以用我们访谈到的几乎每个农民都会说的一句话来形容——“现在农田水利没人管了!”由此,当前农田水利中较少看到基层政权和基层组织的强有力的作用,涉农的水利部门也是“有钱就办事,没钱不办事,管它旱死还是淹死!”

  与农田水利接触最亲密的农民又是怎样一种形象呢?

  他们平时忙于将垃圾倒在渠道里,忙于将四沟填平多种上几颗庄稼,忙于将机耕道路开发栽上农作物,忙于将堤土刨松种菜。冬播过后农闲时,他们又忙于在麻将桌上蹉跎岁月。天旱时,他们看着庄稼旱死而忙于痛心疾首却又无所作为也无法作为,天涝时,他们站在高处看着农作物一天天被淹死而忙于流着泪水却又大多无人愿意下水挖开渠道!村干部来组织时,他们忙于推辞,村干部走开后,他们又忙于牢骚。仿佛,农田水利与他们无关,仿佛,农田水利又是他们的命根子。

  

  二、

  

  农田水利,无论是硬件设施,还是软件制度和组织,都要与农民对接起来。因此,当前的农田水利问题实质上就由三个问题组成,其一是农田水利的硬件设施问题,其二是农田水利的软件——制度和组织问题,其三是与这前两方面对接的农民的问题。

  而这三个问题又是有层次的,第一个问题,最为表面,最为直观,也是当前人们反思农田水利困境时关注最多的问题之一。第二个问题,是中观层次的,它是连接第一与第三个问题的桥梁。第三个问题是最基础的,它决定了第一个问题中的硬件设施能否持续利用和能否用,也决定了第二个问题中的制度和组织的实践能否成功。

  然而,每当灾害发生时,人们首先极容易将问题归结为气候、工程等,尽管这些因素在灾害的生成中确实构成原因之一,因此,诸如“N年罕见”、“工程性缺水”等说法成为了反思农田水利困境的主流观点①,相反,对于组织、制度与社会基础层面的反思则极少。由是,即使再大的天灾也总容易被这些十分科学的软绵绵的观点轻描淡写地带过了,等下次灾害再临时,仍然搬出这套说法,因此,也就有了某些地方几年里面对N年的表述出现前后矛盾的笑话。

  当然,与此相反的是,也有一些学者从制度和组织的视角分析和反思当前农田水利的困境。不过,这些观点里面又有两种明显不同的歧见。

  第一种观点认为,从制度上来说,当前农田水利的困境在于水的产权不明晰,因此,他们主张市场化的道路,明晰产权,建立用水市场,如泵站拍卖、水库拍卖、渠道拍卖等办法;从组织上来说,他们认为当前农田水利的困境在于基层不够民主,因此导致农民在诸如农田水利等公共品的需求偏好上无法正确表达,因此,他们主张引进非政府组织或俱乐部供给或建立农户用水协会或公共品私人供给等办法,通过将乡村基层组织排斥出农田水利之外来达到化解当前困境的目的②。

  第二种观点则针锋相对地指出,从制度上来说,市场化的道路无法解决当前农田水利的困境,对于市场化取向的改革,必须要解决两个问题,一是水要能卖出去,二是卖水的钱要能及时收上来,而这两个问题目前都无法很好地解决;从组织上来说,当前农田水利的困境,正是由于国家的缺位和村组集体的退出从而造成分散的小农无法与农田水利对接起来所导致的,要解决当前农田水利的困境,就需要加强基层政权建设,强化村社集体,而不是相反③。持第二种观点的人,不仅从制度和组织上考察了当前农田水利的困境,还从社会基础的角度考察了原子化地区的农民无法有效合作对接农田水利的困局,他们认为,在缺失记忆与缺乏分化的原子化村庄,由于人们面向村庄之外,个体极度理性,从而在农田水利合作中无法达成有效的集体行动以提供高质量的公共福利④。

  本文基本持第二种观点,并试图在此基础上,更加深入地理解当前农田水利的制度困境、组织困境与社会困境。本文认为,制度困境和组织困境背后的深层逻辑,实质上是我国农村基本经济制度不断地遭到了破坏。这表现在制度上,就是基于“平衡”的“责任制”的破坏;表现在组织上,就是不断地“去统化”,从而破坏了“统分结合”中的“统”的一维。而社会困境的背后,实质上反映了现代国家在如何治理现代农民的过程中,对农民“想象”错了,这种“想象”的错误反过来又加剧了对我国农村基本经济制度的破坏,从而加剧了农田水利的进一步失序、混乱甚至崩溃。

  

  三、

  

  在我们看来,农田水利因其本身具有公益性与公共性,因而,其制度设计中最重要的是基于“责任”的“平衡机制”。

  人民公社时期,村社集体是一个实质的强有力的“地主”,而农民则都是这个“地主”之下的“雇农”。但与解放前的地主与雇农的关系不一样,这一段时期的“地主”与“雇农”之间的“责任”是连带的。某种意义上,可以说双方对彼此的“责任”是无限的。村社集体不仅要负责村社成员的生产安排,还要负责他们的的生活安排。而对于村社成员来说,他们则要负责为村社集体进行生产,并需要在村社集体的统筹安排下解决与农业生产相关的基础设施建设与维护,其中最重要的就是农闲时的农田水利的建设与维护。

  分田到户的实施,意味着“责任”的改变。村社集体不再需要安排村社成员的生产和生活,村社集体对村社成员的“责任”已经在降低。但是,村社集体却需要继续为村社成员提供低成本与高效率的农田水利设施,以及其他与之相关的农业基础设施条件。而村社成员作为对村社集体的“责任”的回应,其必须向村社集体缴纳一定的费用。村社集体再利用这些费用中的部分提供农业生产公共设施,部分再往上交给乡镇组织,乡镇利用这笔钱再统筹安排全镇的农业生产设施建设。

  这种制度设计解决了农田水利中的一个非常重要且非常根本的问题,即如何平衡村社成员等各利益主体之间的利益。根据村社成员对村社集体所要承担的责任,采取收取有差别的费用的办法,而通过征收有差别的费用是最有可能平衡各利益主体的。村社集体作为农田的所有权主体,在其将土地发包给村社成员承包时,其就有责任为农田承包方提供方便的农田水利设施。如果不能提供的,则会根据农田的好坏征收有差别的费用来完成调节。

  以排涝为例,对于旱作物如棉花,地势高的农田其产量自然也高,因而,根据承包方承包农田的产量会征收有差别的税费⑤,产量高的,税费也就高。取消农业税前,村社集体在征收税费时,每个小组每年有一个任务数,小组长则根据这个任务数将任务平摊到产量里。如我们假设一个小组有任务数10000元⑥,所有田亩数的产量共10000斤,那么,相当于每一斤产量要承担1元钱的任务。以棉花为例,低位置的农田因容易遭水淹,往往会减产,我们假设其减产20%,如以每亩不减产的情况下400斤为例,那么这种低位置田就只有320斤的产量,也就是说田主只需要承担320元的任务。而高位置的农田因其不容易被水淹,甚至还会增产,如每亩达到500斤,那么,高位置的田主就需要承担500元的任务。同样是一亩田,因其位置不同,村社集体分配的任务也就不同,差位置的要承担的责任也就要少,好位置的当然也就要承担得多。

  然后,作为发包方的村社集体,再将征收上来的费用中的一部分,用来建设农田水利设施和便利的农业生产条件。因为对于高位置的农田的田主来说,从直接受益的角度,仅以排水为例,他们是不需要这类设施的,因为他们农田的水自然会往低位置的农田里排放,而低位置的农田田主最需要这类排水设施的建设。可是,高位置的人反而还承担了比低位置农田的主人更多的负担,因此,也就相当于将位置好的农田的租金用来弥补了位置差的农田的主人的收益。即使是按照田亩数来平摊费用,同样也因为位置好的农田客观上不需要承担费用而实质上承担了,因而也同样构成对位置差的农田的补贴。这样,农田水利建设与维护中,就不会因位置而产生矛盾,因为村社集体可以通过征收有差别的费用来平衡位置优劣所造成的利益差异。

  但这种“责任”基础上的“平衡机制”在1990年代中后期开始遭遇两重困境。

  一方面,这种制度必须要解决收费时碰到的钉子户问题。

  另一方面,其必须要解决不能过度增加农民负担的问题。

  在继承人民公社时期的部分遗产的基础上,1980年代我们还能比较好地解决这两大问题。随着时间的推移,事实上,我们很快便无法解决这两大问题。钉子户越来越多,因而,不交费的人也越来越多。村组干部为了顺利完成任务,便开始举债来垫付部分钉子户的“责任”。(当然,也有部分确实是困难户)而为了还债,村组干部不得不将费用层层加码。于是,农民的负担也就越来越重。负担越重,农民就越交不起费用,钉子户就越来越多,村组债务也就越来越重,然后就又是负担越来越重,这样,就形成了恶性循环,直到最终不可收拾,出现了“拿起筷子吃肉,放下筷子骂娘”、“农村什么都缺,就不缺陈胜吴广”的危险局面。

  中央为了探索解决这一制度困境,便开始尝试改革,刚开始是实行费改税,逐渐取消了村社成员对村社集体的“责任”。然而,这一做法尽管缓解了很多困境,但还是不能解决问题。到2005年时,中央索性做出决定,取消农业税。这样,村社成员对土地所要承担的各种“责任”便全部取消了。

  然而,取消农业税费后,并没有因为这些制度的实施而减轻此前制度所遭遇的困境。相反,客观上还加重了原来的制度困境。因为农田承包者不需要向发包方承担任何责任了,因而,位置好的农田田主所占的利益当然也就有优势。村社集体也丧失了通过征收有差别的费用来完成利益平衡的调节。从理论上来说,农田水利设施的责任当然也应相应的由农户自己来承担⑦。可是,农田水利在人均一亩三分户均不足十亩的中国农村的现实背景下,无法靠私人来完成。一项排水设施或灌溉设施不可能每个农户均建一段或建一条,那样的话,一是成本太高,二是穷人根本无法负担。因此,农田水利的建设必然仍应由超出农户以外的集体或国家来负担。可是,对于当前的一些农田水利设施,国家无法完全包揽。同时,村社集体也因国家取消了它向承包方征收有差别的费用的权利,在国家没有补偿这一权利损失时,村社集体因没有任何其他经济来源而完全没有能力像取消农业税费前那样提供农田水利建设。

  更有趣的是,位置优越的农田的农户因其不需要农田水利建设便可依靠老天而旱涝保收,因此,他们也没有承担农田水利建设的积极性。不仅如此,他们甚至还成为了农田水利建设的破坏者。比如,一块农田中,刚好位置高的在中间,而两头则都低时,如果位置高的那一户不允许排水沟渠从自己农田里通过,那么位置低的两端的农户的农田则都会遭到水淹。当位置低的农户无法承受时,他们也会索性放弃农田水利建设的任务,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:三农中国
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