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中国土地产权制度的性质和改革路径分析

更新时间:2011-01-03 15:01:16
作者: 吴次芳   谭荣   靳相木  
是中国土地制度建设的难题之一,也是中国特色社会主义的基点之一。

  

   三、中国土地产权制度改革的路径分析

  

   综上所述,我们可以从四个方面来分析现阶段中国土地产权制度改革的可能路径,即把握产权改革的方向、认清产权改革的关键、构建改革的基本框架和理性看待产权改革的难点。

   蓄水池和缓冲器作用的最直接证据是,当前金融危机下上亿农民工在无法找到工作的时候,可以返乡务农而不至于滞留城市。因为有集体土地产权的保障,这些人可以返乡种地,如此,农村就可以成为缓解城市就业压力的缓冲器或蓄水池。如果这些人在农村没有土地,就会滞留在城市,城市就业问题将会变得更加严峻,甚至会提高社会犯罪率乃至产生社会动乱,这是一个极其重大的社会问题。

   (一)土地产权制度改革的方向

   将注意力集中在讨论土地所有权的改革上,实践意义并不充分。因为现阶段土地所有权并不是没有在法律上予以界定,而是在实践中缺少可执行力。因此,从土地产权改革的方向看,应把重点放在夯实土地他物权,彻底物权化,以个体权利拘束公权力上。在土地产权制度改革深化和向更高形态发展的过程中,应积极发展衍生地权工具及其相关联的产权交易。未来土地产权制度的改革方向应该是通过他物权制度建设,促进土地产权制度与其他物权制度的深度结合,积极促进和发展土地公有制条件下的多种实现形式。

   比如,对于集体土地不是简单地推行国有化或私有化,而是遵循现代土地产权制度发展的规律和趋势,结合中国的国情,重构集体土地产权制度:他物权优位化,即细化用益物权的权能,保障担保物权的经济效用,使农民充分享有他物权。目前,一些地方试图推行集体建设用地流转,其结果可能是所产生的问题要比所解决的问题多得多。因为这种流转必然会造成新的分配不公、建设用地规模失控、城市产权进一步混乱等问题,这些问题所导致的成本很可能高于集体建设用地流转的收益,因此,现阶段不应大力提倡集体建设用地流转。

   另外,针对现阶段地方政府在征地等方面所表现出的土地公权力的任意使用,一定程度上提高个体权利来平衡无限扩大的公权力,是一个值得探索的方向。比如,提高土地利用规划、城市规划等涉及农地非农化规划中农民的参与程度,这本质上就是将公众的参与权赋予土地的他物权,这种个人权利的增加必然会制约地方政府土地公权力的滥用,进而缓解和制衡现有土地征收过程中体现出来的过激矛盾。

   (二)土地产权制度改革的关键

   明晰土地产权并构建合理的土地产权结构固然很重要,但是,根据中国的社会基础和制度环境,土地权益得到充分保障可能更为关键。比如,集体土地和国有土地两大产权的结构在法律上是清楚的,国有土地的产权代表是国务院,集体土地的产权代表是集体经济组织或者村民委员会。目前集体土地产权的问题主要是土地权益得不到充分保障。如果缺乏有效的配套保障措施,再合理的产权结构和权能界定在现行的中国国情下也难以实现改革的预期目标。为此,需要解决和突破几个根本性问题,这些问题包括五个方面:

   第一,在法律上进一步明确土地产权制度,出台相应的法律措施来保障土地产权制度的实施。针对现阶段土地产权在实践中不明晰的缺点,未来土地产权的改革应该将土地产权与公民的财产权制度相融合,尤其是对于农民集体所有的土地,应该等同于公民的财产,用相同的财产权制度来体现农民集体土地的产权内涵。这就必然要求在现有法律的基础上从财产权角度明确土地产权的地位。

   第二,按照现代产权制度优化资源配置的基本规律,探索解决因土地他物权制度结构缺陷带来的制度运行成本、效率、效益与风险等诸多难题,进行土地用益物权和担保物权制度的创新设计与权益保障配套制度建设。比如,我国目前在权利的设立与流转方面强加给集体土地用益物权的各种束缚导致集体土地资源难以实现优化配置,从而长期处于低效利用状态,广大农民的利益也由此遭受重大损失。同时,农民也往往因为利益受损而到处上访,造成社会的不稳定,从而增加现行产权制度结构的额外成本。所以,对土地用益物权体系进行变革,弥补现有产权结构的不完善之处,是解决制度效率的关键。确立集体土地用益物权的完整性,允许集体土地作为担保进行融资,是现阶段完善产权结构并提高农村集体经济增长的重要途径。

   第三,任何形式的土地产权制度都会产生对土地进行公共管理的内在要求,土地之上的个体权利总是要受到公共权力的干预和限制的。然而,所有的公共干预都包含着价值判断,建立明晰、科学和合乎社会需要的价值判断标准是土地产权制度改革的难点。现阶段公共权力的干预更多的是以地方官员的政绩观为标准的。因此,只要能够促进地方经济的增长,无论是牺牲了农民集体的利益,还是通过低地价来吸引地区外的投资,都是地方官员个人政绩观造成的对土地产权(尤其是农民个人和国家城市土地使用权)的过度侵害。当然,这种不当的政绩观作为一种价值判断标准还将在相当长的一段时间内存在,并影响中国土地产权的实际权力,因此,建立更合乎科学和社会需要的价值判断标准是改革的难点。

   第四,土地权益保障需要建立规范和可操作的市场规则,客观、公正的市场信号反馈系统,以及劳动力市场、资本市场的协调运作体系,所有这些规则和系统都有待于探索和开发。在中国目前的经济转型过程中,实现资源的市场化配置有两个前提:一是确定符合市场运作规则的资源产权体系,二是市场本身。对于为了实现土地资源优化配置而需要完善土地权益保障的目标来说,建立规范和可操作的土地市场规则,包括及时且对称的市场信息流通机制、不同土地市场之间的连贯(农村土地市场、征收、一级出让和二级转让市场)和不同要素市场(土地、劳动力和资本)之间的联动(替代)机制是必要的,同时也是现实中所缺失的。

   第五,保障土地权益需要重视非正式制度的作用,非正式制度对土地投资和收益会产生连锁反应,能在节约成本的前提下有效保障产权并消除土地冲突。比如,中国长期以来形成的公平观念,只要制度造成的影响是公平的,农民一般不会有过多的怨言。另外,中国自秦汉以来,家庭就一直是社会经济结构的基本单元,也是政治组织的基础。以家庭为单位的农地承包权制度在一定程度上减少了制度安排的成本,节约了农户与政府之间达成合约的交易费用。而且,以家庭为单位在实际生产过程中能够很好地解决……生产队体制下对劳动投入监督困难、……按劳分配困难等问题,促进农业生产效率的提高。还有,中国长期以来形成的中央集权意识,例如原始社会的氏族制度、奴隶社会的宗族制度、封建社会的君主制度,乃至辛亥革命后中华民国的政治体制,都为民众对中央集权的依赖感和认同感奠定了历史传统的基础。这其实也部分解释了为什么人民公社制度可以平稳地将农民的土地产权从私有转变为公有。因此,如何合理利用这些非正式制度的作用来促进第二层次制度的改变,进而促进第三层次和第四层次的绩效,是一个重要的探索方向。目前来看,我们面临的任务是需要从社会和文化生态的层面为土地权益保障寻找辅助工具。

   (三)土地产权制度改革的基本框架

   中国现行土地产权制度存在的法理冲突和现实矛盾,是导致土地利用出现规律性扭曲的主因。在既定的法制框架内重构中国土地产权的物权法体系是唯一的制度改进路径。重构土地产权制度的基本框架可以分两步走:

   首先,明确土地产权,即现行的所有权、使用权、出租权、转让权和其他与财产有关的权力,是一束权力。通过强化使用权权益的规定,实现使用者的财产权,使土地产权主体之间在法律上完全对等,由此增强公民保护自己财产的意识和手段。

   其次,细化现有的土地使用权并使之物权化。比如,相对于城市国有土地使用权来说,农村土地的家庭承包权在实际中的权益更易受侵害。这主要是因为农村土地缺少像城市土地那样具体的土地登记制度、完善的地籍管理体系以及独立的法律保障体系。没有细化到农户的土地登记制度(现阶段农村土地登记仅停留在行政村级别)不利于产权的明晰、流通和保护。缺少地籍管理体系不利于土地行政、流转的管理。没有独立于政府的处理土地征收冲突的司法体系减弱了法律法规对产权的保障效果。所以,在现阶段农地产权制度改革中,加强对农村土地产权的登记制度、地籍管理体系和法律保障体系建设是迫切需要解决的问题,将城市和农村的土地使用权物权化则是保障产权和提高产权效率的必然选择。

   (四)土地产权制度改革的难点

   当然,在改革的过程中我们还应该理性地看待土地产权改革可能存在的难点,其中最重要的是土地资源具有公共利益和非公共利益的双重属性。土地产权制度改革应当充分认识并兼顾土地资源的不同属性,在公共利益和非公共利益间寻找临界点。

   首先,对涉及公共利益的土地资源应当实施产权垄断、集中管理、统一分配。

   所谓公共利益的土地资源主要是指基本农田和重要的生态安全用地。对于涉及公共利益的土地资源来说,必须加大公共管理力度,加强公共管理职能,确保有关国家安全和社会公共福利土地资源的有效供给。其次,对于非公共利益的土地资源应当实施产权分立、市场配置、分级监管。要充分利用土地产权市场的自由流通和多元化产权竞争的机制,调动地方政府和全社会的产权积极性,促进土地产权的市场化运作。国外多有……民力强过政府的经典案例,西方国家政府将一些职能委托给社会营利与非营利组织的案例屡见不鲜。当年,美国政府就是通过将沙化地、荒芜地拍卖或无偿赠送给个人来治理沙漠灾害的,其对等的风险责任只是由新的土地所有人来投资种树和植草,如果不履行当初与国家签署的经济契约,政府就会在一定的期限内对该土地产权进行再拍卖。结果,美国政府以产权为武器很快就解决了中西部地区的沙尘暴问题,那些新的民间产权人则心甘情愿地生活在自然条件最恶劣的地区,并通过长期、稳定的积极劳动和精心经营而不断获益[10]125140.再比如德国等西欧国家城市内部的私人种植园,由私人自由种植但不能改变用途,私人可以在其中度假、收获鲜花或水果,政府也不费力地为全市的居民提供了城市绿地,虽然这种绿地不是开放性质的,但不可否认的是它的存在对于整个城市的价值和它自身经营的可持续性。

   (五)土地产权制度改革的推进方案

   农村土地产权制度改革的推进方案应当充分认识和兼顾土地资源的不同属性,并在不同利益主体之间寻找平衡点,这才是可行和现实的选择。否则,任何改革的讨论都可能只是“纸上谈兵”。现实的农村土地产权制度改革推进方案应该符合以下几项基本原则:

   第一,尊重国家的政治现实。我国实行的是土地公有制,土地私有化在目前及可预见的相当一段时间内仍然不具备社会条件。长期的农地集体所有制使人们形成了路径依赖,对于土地国有和私有都不具有充分的接受能力和调整能力,在这种情况下改变土地的所有制无疑会造成混乱。

   第二,尊重地区差异和多样性。我国不同地区的经济发展水平不同,社会文化基础不同,对农业的依赖程度也不同,各地对土地制度的需求有很大差异。这些差异不仅存在东、中、西部之间,也存在同一地区的近郊和远郊之间。例如,在欠发达地区,农民对土地的平均地权和集体土地制度下的社会保障职能有着更强烈的要求;在东南沿海发达地区,农业已不再是主要的收入来源,有大量的工业岗位可以就业,农户需要土地规模化经营,形成规模收益。

第三,尊重农民的自主选择。人是有限理性的,信息是不完全的,没有一个人比当事人更加清楚自己的处境。推进农村土地产权制度改革,要给予农民充分的自主选择权。以一个坐在书斋中的理论家代替实践中的广大人民进行思考,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:川先生
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