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郁建兴 王诗宗:治理理论的中国适用性

更新时间:2011-01-03 14:58:37
作者: 郁建兴   王诗宗  

  (郁建兴、周俊,第104-105页)试图用二分的国家与社会关系分析来寻找公民社会的出路,可能陷入结构分析的桎梏。

  而且,在国家与社会相互渗透、交融的今天,即使在欧美国家,国家与社会的二元划分很可能都已经是明日黄花。有关发达国家和发展中国家的国家-社会关系研究不再支持两者之间的清晰界限。

  米格代尔等曾以低收入国家为案例,讨论了“国家中心”论这一分析框架的局限,提出了不同的理论假设。米格代尔还指出:“国家和社会都不是固定的实体,在相互作用的过程中,它们的结构、目标、支持者、规则和社会控制都会发生变化。”(Migdal ,p.57)在针对发达国家公民社会历史和现实的研究中,贝克批评了那种认为公民社会必须是一个自由和独立领域的“规范论点”;他指出,需要将民主的核心与公民社会进行重新的仔细对接。(Baker,p.86)厄普霍夫等基于对美国公民社会的实证研究,认为公民社会就是介于国家和公民之间的一个社会缓冲带和过渡层,各种机构构成一个“连续统一体”,其中许多部门都具有国家机构和社会组织的双重功能和特征。(Uphoff &Krishna ,pp.370-371)

  我们如果不坚持对国家与社会进行清晰界分,就可能将“策略性-关系性”分析路径应用在中国的国家-社会关系研究中。马秋莎提出了一个富有新意的见解:“我们需要放弃测度中国NGO 在多大程度上还没有实践自主性,转而采取一种更加积极的态度看问题,要关注它们(NGO)在成为一种国家体系之外的推动力方面取得了多大的进展”。(Ma ,p.128)基于中国民间组织运作和作用的多项个案考察,笔者更进一步提出,中国公民社会遵循着“在参与中成长”的发展道路,它追求参与性优先于追求独立性,而且通过参与公共事务治理而逐步增强独立性;制度环境改善并不是国家政治制度安排和意识形态的附属物,只有在公民社会与国家的博弈过程中,这种改善才可能实现。(郁建兴、周俊,第106页)这一研究结论不仅可能超越由国家-社会的二元划分带来的理论困境,而且也能避免治理、现代国家建构与公民社会发展之间论述的逻辑循环。

  有鉴于此,可以初步断言,如果业已存在国家体系之外的社会力量,那么就不必过多纠缠于中国是否存在完全独立于国家的公民社会。暂时缺乏独立性的社会组织如果能成为国家体制无法彻底替代的“另一种推动力”,那么它对政府的依附性便不能成为反对治理理论具有中国适用性的证据。当然,中国公民社会需要在参与中成长,而参与的实现程度又受制于政府。那么,在现行政治-行政体制中,社会组织参与公共事务治理如何可能?对此,我们同样可以借助“策略性-关系性”的分析途径。

  

  四、中国政治-行政体制下的公民参与“空间”

  

  关于中国政治体制的特征,研究者经常用全能主义(也称整体主义,totalism)、威权主义(也称权威主义,authoritarianism)等概念加以描述。全能主义是指一种国家组织社会的基本原则,在其中,国家作为一个有生命力的整体,要求每一个社会成员对国家无条件地服从、忠诚、奉献,为了国家的利益而牺牲自己的利益乃至自己的生命。“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会。”(邹谠,第3页)而威权主义的基本特点是要求公民和社会组织严格遵从政府的权威,政府常运用压制性手段来执行社会控制,国家权威渗透到公民生活中本应属于个人自由的方面。和全能主义相比,威权主义虽然也有国家控制、替代社会的现象,但它可能允许一定的意识形态分歧,以及某些自主性社会组织的存在。(丁仁方,第28-29页)无疑,如果全能主义、威权主义的特征是一成不变的,那么无需进一步的事实,便可断定治理理论不适用于中国,但我们应把国家能力由于政策领域、由于时间方面的各种具体节点上而具有的更多可变性都考虑在内。(杰索普,第23页)

  其实全能主义、威权主义在现实中也是流变的。一方面,中国曾经是政治生活、经济生活和社会生活高度一体化的“整体性国家”;然而改革开放以来,中国发生了两个重大变化,其一是市场化带来了很大程度的经济自由,其二是民主政治(特别是基层民主)迈出了步伐。在市场化改革中,基于私人领域的社会组织得以成长,有一定自主性的私人还可以通过社区等途径参与社区性公共事务。(贾西津、黄爱丽,第217页)一些组织化的社会成员,还可以通过诸如民主恳谈、听证会、议事会等形式实现更多层次的参与。另一方面,具有全能主义、威权主义倾向的官僚行政体制也并非铁板一块。科层机构在功能上相互分割,因而科层结构也呈现出碎片化,李侃如将其称为“碎片化的威权主义”。(Lieberthal,p.2)王信贤认为,当前党和国家将社团紧紧地框在国家所掌控的范围中,且社会团体所依赖的资源也多为国家所直接或间接控制。但同时,草根的民间组织却因为科层机构的碎片化而赢得了生机。(王信贤)可以说,即使在全能主义色彩尚存、威权主义特征明显的情况下,“国家体系之外的推动力量”仍然有可能参与公共事务治理。

  必须指出,几乎所有研究都表明,中国政府依然保持着对政府以外各类主体的严格控制;社会团体的自主性依然匮乏,至多拥有所谓“镶嵌的自主性”;且在分类控制体系下,“社会组织所发挥的作用仅仅是‘拾遗补缺’”。(康晓光、韩恒,第88页)在消极意义上,“镶嵌的自主性”、“分类控制”等特征体现了中国公民社会成长和公民参与的窘境;但在积极意义上,这一特征至少说明国家为了其自身能力和目的考量,必须容忍民间组织拥有一定的自主性,并让民间组织与政府进行较为广泛的合作。而且,国家-社会关系研究在某种意义上是抽象化的,作为国家权威具体体现的政府,其不同部门和不同层级具有不同的特征。例如地方政府对于民间组织促进经济增长、合作提供某些公共服务的重视可能超过中央政府,而中央政府对于民间组织政治可靠的要求要高于地方政府。(王诗宗)如果中央与地方之间也存在碎片化,那么地方层面上的参与空间即成为可能。

  对应于政治上的全能主义和威权主义,我国行政体制更倾向于集权而非分权。但改革开放以来,地方和地方政府的创造性一直是中国体制创新的动力。例如联产承包制产生于民间,而在中国民营经济的发端地温州,民营经济制度的一级行动者是分散的市场经济主体,地方政府则是这一重要制度变迁的次级行动者。(史晋川等,第33-34页)与此同时,地方政府受到高层级政府和中央政府的严格约束,因此在学术界出现了“压力型体制”或“政治承包制”等概念。“压力型体制”原指“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。(荣敬本等,第1页)但压力型体制的作用并不限于经济任务方面。

  不过,正如史晋川等的研究表明的,自从20世纪80年代中央与地方实行财政“分灶吃饭”以来,地方政府就不再完全是中央政府政策的执行者,它们有了独立的利益追求。(史晋川等,第33-34页)赛奇也认为,经济改革以深远的方式改变了中国体制,利用市场力量进行配置和生产的选择性日益增强,地方政府被授予更多控制本地经济活动和分配经济成果的权力。(赛奇,第383页)

  综合起来,中国当前的政治-行政体制确实与西方存在极大差异,不过,无论是舶来的全能主义、威权主义,还是本土的压力型体制概念,都不足以说明中国体制的全部特征。中国政治-行政体制作为一个整体,内部存在碎片化特征,这就为公民参与提供了空间;市场化进程造就了私域,从中可能发展出国家与私人之间的“公域”,这也为参与行为提供了主体准备。治理理论尽管强调社会网络的重要性,但绝不是纯粹的社会中心学说(斯托克,第8页),因而具有穿透体制局限的可能。更重要的是,地方政府由于拥有一定的独立性,而且特别面临着为公民提供公共服务的艰巨任务,因此在采用新的政策工具、与社会力量合作方面具有持久的动力。

  

  五、结语

  

  基于“策略性-关系性”的分析路径,本文进行了中国民间组织已经成为“国家体系以外的推动力量”和现行政治-行政体制中公民参与的可能性论证,对治理理论的中国适用性进行了一种理论辩护。当然,本文的结论基本上是理论性的,它可以应对关于治理理论的中国适用性的否定性论点,但仍然尚未完成彻底的适用性论证。尽管如此,本文表明,中国现有的国家-社会关系和政治-行政体制并不必然排斥公民参与,政府、社会与市场的重新组合可能发生并且已经发生了。

  当然,我们还需要将这一判断与更多事实要素结合起来,加强关于治理理论的中国适用性论证,并揭示其限度。

  “策略性-关系性”分析路径对中国的“治理”研究和实践具有重要的启示意义。首先,中国的“治理”研究者应充分意识到中国处于转型期的特征,认知丰富的事实,不能因流行概念体系而削足适履,切割事实。一方面,在更接近于威权主义政治制度和统合主义的国家-社会关系模式中,政府之外的主体必然表现出对政府的依附性,因而不能以西方社群主义、多元主义、社会合作主义标准来要求非西方国家的治理主体。另一方面,应注意到主体间关系的复杂性,即使那些被认为对某类非西方国家较有解释力的概念体系和分析框架,也要允许“例外”,并解读“例外”的结构性、能动性意义,从中发现“治理”存在的空间和发展契机。其次,在实践方面,如同格林德尔所指出,发展中国家的治理变革不仅要说明“必须做什么”,也要说明“应该先做什么,随后再做什么”:“足够好的治理”需要我们确切地理解制度演化和国家能力,懂得在这个世界中进行权衡并找到优先的事情,不要试图毕其功于一役。(Grindle,p.525)换言之,我们的选择必须体现策略性、能动性和阶段性,如此方能通过治理变革促进的中国现代国家的建构进程。

  

    参考文献

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    斯托克,2007年:《地方治理研究:范式、理论与启示》,载《浙江大学学报》(人文社会科学版)第2期。

    孙柏瑛,2004年:《当代地方治理:面向21世纪的挑战》,中国人民大学出版社。

    泰勒,2002年:《市民社会的模式》,载亚历山大、邓正来主编《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》,(点击此处阅读下一页)


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