返回上一页 文章阅读 登录

郑秉文:老龄化下的中国社保改革

更新时间:2010-12-26 15:34:53
作者: 郑秉文 (进入专栏)  
对资本市场会起什么好的作用,反而很可能带来损失。因为都是放在财政专户里边,都是地方的社保经办机构来管,也缺乏专业人士。所以我们的制度规定,只能让它放在银行里边或者是买国债,那么它的投资渠道只有这么两个,那么这两个投资渠道就导致它的收益率非常低。那么这么多年来,平均收益率才不到2%,但是同期,比如说从2001年到2008年,CPI是2.2,我们刚刚公布10月份的CPI是4.4,刚刚公布的,9月份CPI是3.6,那么你显然你是负利息啊。那么我做过测算,从这个本世纪以来,大约损失了六千亿,那么六千亿正好是什么呢,正好是2002到现在到去年,是财政对养老保险制度的转移支付,也六千几百亿,正好这两个数差不多,等于是把它给抵消了,这是这个我们制度存在的一个小问题。

   那么还有一个小问题,大家一定知道,上个月1号宣布上海执行柔性退休制度。用通俗的语言,国际接轨的语言,实际上就是提高退休年龄。为什么上海提出这么一个举措,是碎片化制度导致的。为什么呢,上海有四个制度,第一个制度是它的城保,基本养老保险制度,这个制度是上海当地人,它的这个老龄化状况特别严重,老龄化状况严重的时候,导致这个基金的收的赶不上支的,当期缺口很大,那么以前是几个亿,后来这个十几个亿,后来几十亿,那么据我所知,大概去年已达上百亿。那么上海四个制度里边这个制度在财务上是最恶劣的。

   但是它还有三个制度,还有综保还有农保,还有一个镇保,还有一个镇保,是小城镇,郊区小城镇的制度。在其余的这三个制度里边,综保情况最好,为什么,因为综保是给外来人打工妹、农民工制定的制度,这个制度几乎只有缴费的,没有拿钱的。因为到上海去打工,你只有年轻力壮的就业人口你才能去打工啊,所以它只有缴费的,没有拿钱的,于是这个制度的余额越来越多,越来越多,支的很少很少。那么每年缴费形成的收入很多,可是在这四个制度里边由于是分割的,城保亏损,收不抵支,综保每年有大量余额,但是这个制度不能拿到那个制度里边,财政必须得对这个城保进行补贴。那么综保这几百亿放在那个地方,又没有很好的投资的这种渠道,政策规定的比较死,所以它又面临着严重地贬值。所以这个制度由于碎片化就导致什么呢,导致不同碎片之间,它的财务可持续性,它的基金积累差距非常大。

   你比如说,我再举一个例子,截至到去年底,全国养老保基金积累已经一万两千五百亿了,其中广东这一个省就将近三千亿,它一个省就占了这么多,占了25%左右,为什么,大家知道,广东省集中了全国1/4的农民工,农民工也都是年轻人去打工的,缴费也都沉淀在当地了,相当于什么呢,相当于广东省是上海市放大了的城保。你说资金平衡吗?不平衡,那么即使在广东也是不平衡的,粤北有好多县是收不抵支啊,收不抵支。

   但是深圳、中山、东莞,那么每年这个收的打工人很多,都是年轻的,资金越来越雄厚,可是深圳的钱也不能拿到粤北去啊,广州的钱也不能拿到粤北去啊,就是在广东一省之内也面临这个问题。同样,这就是碎片化给我们带来的缺憾,导致碎片化之间财务不平衡。那么从全国范围来看,那么这个状况就更为明显了,就是人口输出省份,年轻人都打工了,留在家里的是小孩和老人,那么年轻人出去打工的缴费都给发达地区了,而输出大省的缴费收入比较少,那么对它的养老财务可持续性就差,这是一个不平衡的一个方面。

   那么实际上它是双重打击。这些年轻人他在外地缴费,在外地去工作,那么他年老的时候他回哪儿养老啊,相当一部分又回到了他的原籍,那么他的原籍本来在他年轻的时候没有得到过他的缴费,可是年老的时候他又回来了,要给他支付养老金,这不是双重的财务上的这种打击嘛,这种双重性那么导致人口输出大省,大约六七个大省,社保基金的这种情况就越来越差,而那些沿海的人口输入大省,它的社保基金状况越来越好,就全国来看,就形成了这么一个两极分化越来越严重的这么一个状况。

  

   扩大覆盖面是社保制度建设首要任务

  

   碎片化制度严重影响我们劳动力的全国流动,对劳动力的这种全国流动带来了很大障碍,增加了很多制度交易成本。那么去年的12月31日之前,我们公布了基本养老保险关系转续的一个规定,包括农民工的。那么今年开始实施了,缓解了碎片化制度造成的对劳动力的横向流动的这种负面影响,我们学界把它叫做社保制度的便携性。很便携,你可以带着走,你比如说你作为一个这个雇员,你今天在北京工作了,后天到深圳工作了,大后天到宁夏工作了,只要你交给国家了都可以,只要是中华人民共和国的土地上,你交给哪个部门都是可以的,交给这个行业的哪一个部门都是可以的。那么现在却不是这样,它跟户籍连在一起,跟你的打工地又连在一起.你要走了的时候,现在等于在两个月之内得给你办一办手续。虽然这个转续关系的这个规定,对这个关系转续的这个手续和程序规定地非常严格,限时,但是毕竟还是制度的一个重要的一个交易成本,对我们目前的这个劳动力的这个影响还是有的。

   碎片化制度还有一个重要的这么一个缺陷,是就说它的覆盖面是难以扩大。我们的这个就业人口大约六七亿吧,那么我们的这个养老金的覆盖面,目前缴费者1.8亿多一些,我们的领取养老金人数是五六千万,加一起2.4亿左右,这么一个数。那么这个覆盖面目前来说,可以说是全世界覆盖面最小的国家之一。

   那么这次金融危机给我们很多启示,就是说如果一个国家养老金的覆盖面很低,那么就不利于保护这个国家的就业人口。这次金融危机我们失业的,新增失业人员大约两千五百万,主要是农民工。那么这两千五百万农民工里边,我们这个参加养老保险、失业保险比例很小,都不到20%。那么这么推算起来也就是几百万,只有几百万人口,那么他本来农民工流动人口,他的收入就很低,相当一部分又是两地分居,他的消费能力也很低。那么在金融危机袭来之时,那么他如果一旦失业的话他更不敢消费了,那么这个制度这么低的覆盖面,那么就意味着什么呢?它给转变经济增长方式带来了较大的障碍,不利于增长方式的转变。那么这说明什么呢,这说明我们应该千方百计地扩大社保制度覆盖面,应该成为我们社保制度建设的首要任务。

   那么通过希腊主权债务危机,通过法国的这个大罢工,我们回过头来看看中国的社保制度,我们感觉到有这么几个方面,我们应该加强制度建设。

   第一个着力点就说,一国福利制度包括缴费性的制度和非缴费性的制度,保险制度和社会救助制度,这两个制度各自功能不同,各自的制度目标也不同。保险制度,我们强调的首先是它财务的可持续性。强调双方缴费,雇员和雇主,双方缴费要能够维持这个基金的自我平衡,国家尽量应该不要成为第三方缴费,使这个制度在没有第三方缴费的情况下能够成为一个财务可持续性平衡性非常好的这么一个制度。如果不是这样,保险制度如果财务不可持续,那么国家作为缴费人加入进来,那么就使国家的财政转移支付,使它的这种救助的这种目标被稀释化了,用老百姓的话说就是撒芝麻了,因为保险制度覆盖面是很宽的,在发达国家基本上实现了应保尽保。

   那么救助制度完全来自于国家财政转移的这个制度,你要是不参与保险制度的这种缴费,那么你就有足够的财力把这些钱集中起来,对弱势群体进行较好的救助,瞄准率很高,受益程度,受益人口都比较高,比较多,比较集中。

   第二个启示:这两个制度一定要配合,一定要配合,那么我们看一看OECD国家的数据,我们就会发现,希腊的社会救助比例很低,它的支出比例占GDP仅为0.7,受益人口仅为1.2,在OECD国家是倒数第一的。那么靠前的国家一般来说都是讲英语的国家,你比如说英国、美国,受益人口甚至都超过了10%,支出比重占GDP都达到了三、四、五等等。这样就是意味着什么呢?意味着国家的财政转移支付可以集中起来,集中力量办大事,集中财力来救助那些弱势群体,弱势群体也会有一个非常好的体面的这种生活,他的消费能力有相当的这个水平。这是第二个启示。

   第三个启示。我刚才说了三个模式,实际上还有一个模式,就是儒家模式,日本,韩国,那么它们这个模式能不能成为一个独立的模式呢?那么这个模式的特点是什么呢,那么你中国的模式应该朝哪儿走啊,我觉得应该有一个预期。也就说建立社保制度的时候应该有一个理念,有一个制度目标的追求,有一个比较清晰的路线图,而不应该常年地这样去摸着石头过河,常年地没完没了的去试点,这个试点永远也不结束。这也不利于制度建设,养老金制度建立起来很难试验,必须事先去设计好,你设计的时间宁可花得长一些,你一试验一代人呢。

   那么作为一个制度来讲,你应该测算几十年,应该测算70年,这个美国养老基金的年度报告,每年测算期是75年,因为这个制度比较特殊,预算应该70年。可是我们在制定方案的时候,恐怕还是主要还是走一步看一步,没有集中精力集中财力,搞一个完整的有固定的理念追求的这么一个制度模式的案头设计。我们的制度现在面临着困难,这些困难我们需要克服,我们需要有意地学习接受西方国家它们社保制度的一些优点。

  

   主持人:非常感谢郑先生的精彩的演讲,那么郑先生演讲当中,也提到了前不久通过的这个我们的一部法律。

   嘉宾:《社会保险法》。

   主持人:《社会保险法》,那么这部保险法的话,我想它在整个立法的过程中间,是不是也参考过国际上这些不同的这个社会保障的这些模式。

   嘉宾:应该参考过,但是我们国家目前没有一个完整的国外社会保险法或社会保障法的完整译本,哪个国家也没有完整的,那么这种借鉴我想也是属于零零星星性质了,我也倡导好多次,现在人社部正在组织这个翻译,估计再有半年也会面世了。

   主持人:那么这部这个法律在您这些专家看起来的话,它现在您觉得它不足的地方应该在什么地方。

   嘉宾:不足的地方那也不少,这个说起来也很遗憾,比如说社会保障的立法有两类,一类是先立法,立法先行,后有制度,根据立法来创造一个制度。美国就是这样一种思想理念,还有一类,先有制度然后再立法,在这种情况下,那么你在立法的时候,你要回过头来看看你现有的制度有什么问题,借着立法这个机会,把立法作为一次改革的一次重要的一个机会,来改革你现有的这个制度。那么我们属于后者,我们先有了制度,制度运行了十几年了,那么我们这个立法应该借着现有制度对它进行一次展望、总结,反省、改革。我们也认识到这一点了,但是在改的时候很困难,因为制度的运行是若干部门结合起来的,统一协调的结果。那么有一些不协调的地方,难以在立法当中妥协,那么在这个时候只好这个地方就不写了,立法这个好几年,这个四年多了,那么还是跟四年以前差不多,也没有动,也动不了,那么像这些地方有待以后吧。每一次立法不管社会保险社会保障,其它任何立法都是部门这个利益集团博弈的结果,在西方更加这样,更加激烈,那么中国同样这次《社会保险法》也体现了这个立法的这些特点。那么遗憾的是什么呢,经过了四审,经过了四年,不了了之,把这个矛盾等于又留下来了,留给了以后再修订的时候再改吧,这些可以说是个遗憾。

   主持人:您刚才在演讲中间我特别感兴趣的就是,实际上一些这个社会福利制度的确立,和这个民族,这个国家的主体民族的这个基本的文化品性,性格有很大的这个联系。您刚才在这个演讲中间,也在后面特别提到了中国能不能走一种带有儒家精神的这样一个社会福利制度这样一个目标模式,对不对?

嘉宾:一国社会保障制度,它这个制度特性要符合这个民族的文化传统的生活习性。如果我们说现在已经有了四个制度模式的话,那么儒家模式是不是一个模式呢?我个人认为,我想做一些研究,我认为它一个模式,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/37995.html
收藏