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蔡定剑:从公众参与走向政府善治

更新时间:2010-11-22 14:14:17
作者: 蔡定剑 (进入专栏)  

    

  善治就是政府依据并尊重人民的意志和生活方式,作出决策和实施治理。善治有可能在下两种情况下发生:一是政府是人民选择决定的,它必须尊重人民的意志;二是政府是开明君主,主张以民为本,知道“水可载舟亦可覆舟”的道理,以善政待民。

  但是,开明君主的善治是没有制度保障的,可能会滑向恶政。政府恶政,就是政府欺骗、愚弄人民,无视民意,就像一个缺少文明水准、粗鲁的家长,以自己的意志代替子女的意志,并要子女按自己偏好的方式生活,动辄对子女动粗。

  公众参与是提高政治合法性和实现政府善治的途径。公众参与理论起源于英国普通法上的“自然公正原则”,即“任何权力必须公正行使,对当事人不利的决定必须听取他们的意见”。

  所以,在公共行政层面上,公共参与指的是公共权力行使过程中,要听取利益相关人意见的程序和机制;在政治层面上,公众参与意味着影响和改变公共行为的运作模式——决策由权力(政府或公共机构)机构主导演变为公众参与,与公众互动、协商的过程。

  由此,公共参与和选举制度并行,成为现代民主政治的两大支柱。选举使政府权力合法化,公众参与则提高政府善治能力和水平以提高政治合法性。

  

  公众参与的完整链条

  

  规范意义上的公众参与,是指公共权力在立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时,由公共权力机构通过开放途径,从公众和利害相关人或组织获取信息,听取意见,并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务的过程。

  公众参与所强调的是,决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话,遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。因此,公众参与不包括选举,不包括公民或集体单方为个人或群体利益表达意见而采取的行动,如信访、维权行动和集体申诉等,也不包括如游行示威罢工等街头行动。因为这些都不是互动决策的过程。

  公众参与在国外呈现出非常多的形式,从理论和实践都进入了精细阶段。它是一个包括信息交流、咨询、参与讨论、与政府协作、政府与民众共同协商决策的一个完整链条。不同的目的采用不同的公众参与方式。在这个链条中,政府在与民众互动中,求得善治。

  信息交流的方式十分多样,可以是信息包、小册子、传单、情况说明书、网站、展览、电视和广播等信息发布方式,让民众知晓信息并发表意见。这是参与的最初阶段。

  第二阶段是咨询,就是吸取老百姓对某个特定方案的意见。其方法包括研究、问卷调查、民意调查、公共会议、焦点小组、居民评审团等。

  第三阶段是参与,公众不光是被咨询,还要参与具体政策的讨论。参与的方式有互动工作小组、利益相关人对话、焦点小组、居民评审团、公民论坛和辩论等。

  第四是协作。真正的参与是合作型的,这点在国外常以地方战略伙伴的形式来表现。所谓地方战略伙伴,就是把地方社区层面上的居民、学校、医院、警察、消防队员、公司等公共部门、私人部门、志愿性组织和社会团体以及当地居民联合在一起,就关涉各方利益的公共事务展开讨论。

  最后是授权与决策,政府与民众共同协商决策。当然,这会使得权力发生转移,就是原来是政府单方决定的决策行为,变为了由政府、老百姓一起来决策。这是公众参与的高级阶段,即协商民主阶段。

  

  如何做实“公众参与”

  

  中国政府主张以民为本、执政为民,公众参与是达到这一政治理念的有效途径。但是,现实中则对此认识不够,有时甚至把公众参与看成是影响效率和政绩的阻碍。

  从当前不断出现的城市拆迁、土地征用、劳资矛盾和罢工抗议、环保争议等社会矛盾和群体性事件来看,根源之一都在于缺少公众参与。如一些被拆迁户之所以采取激烈的抗议行动,就是因为当地政府在城市规划、土地拍卖、颁发土地开发许可证件等程序过程中,缺乏公众参与。对此一无所知的居民,要么乖乖地被开来推土机拆迁的开发商赶走,要么采取上访、“散步”、自焚等反抗行为。

  类似的社会矛盾,在国外民主完善的国家,都曾通过公众参与制度得以化解。如果政府在城市规划和发放开发许可的过程中就有公众参与,让作为利益相关方的被拆迁者充分表达意见,参与决策,就不会出现一再上演的“自焚”事件。而无视人民的意志和利益,不断地引发各种社会矛盾,就是典型的恶政。

  诚然,改革开放以后,中国实行开明政治,随着上世纪80年代公众参与式民主在西方的广泛兴起,中共十六大、十七大把公众参与作为政治体制改革的重要举措提出来。但是,这一重要制度,近年来由于没有得到应有重视和有效的实施,面临被形式化的困境。

  例如,公众参与往往被狭隘地理解为公示、听取意见、咨询、听证等很少的方式。听证制度,也被一些地方和政府部门形式化甚至歪曲,陷入了形式主义和物价“逢听必涨”的困境。这说明,要使一项好制度在执行中不变形,必须满足其有效实施的条件。

  可以说,有效的公众参与至少需要满足三个条件和八项原则。

  三个条件中首先是信息要公开。如果讨论公共汽车要不要涨价、铁路要不要涨价、水要不要涨价时,连核算成本都没有告诉公众,只说亏本,在这样的前提下,参与也是瞎参与,发挥不了应有的效果。

  第二是利害相关人的参与。不能只请那些支持政府方案者,还应要请利害相关人,甚至是相关利益对立人,听取他们的意见,以完善方案。

  第三是政府要就听证结果作出反馈。反馈就是要把参与人的意见公布出来。公众参与并不是说政府一定要采纳多数的意见,但必须说明政府采纳或不采纳某些意见的理由。如果没有反馈,只是让公众发表意见,其实还是暗箱操作,这样的参与不可能有效。

  八项基本原则,首先是包容,政府要能容纳与自己不一致的观点,并吸收其合理处;第二是透明、公开;第三是遵守允诺;第四是可达性,比如,若制定一个有关残疾人利益的决策,就需要采取措施帮助这些残疾人能够参与到政策制定过程。在一些国家,政府有责任支持一些NGO组织帮助这些弱者参与到决策中来。第五是有责性;第六是有代表性,不同的意见和利益能够交流讨论,相互影响;第七是相互学习性;第八是有效性等。

  更重要的是,公众参与应建立多种形式的“利益协商机制”:如涉及企业和劳资关系政策的“三方协商”机制;涉及城市发展和规划的开发商、居民及政府的“三方协商机制”;涉及公共卫生、医疗政策改革的医疗单位、患者民众以及政府部门的“多方利益参与及表达机制”等。

  相关利益方的“协商表达机制”,是公众参与制度的重要形式,是解决社会问题和社会矛盾纠纷的重要机制,也是保证改革决策正确性的有效方法。这种制度发展到社会层面就是社会协商对话,这是各国的重要民主形式。在中国,政府机关就一些重要政策法律问题向全民公开征求意见和讨论,也是一种公众参与的重要途径。

  在一个民主社会,政治家也好,政府部门也罢,可以作出有违于公众意见的决策,但是,这要冒很大的政治风险。而一个真正的以人为本的善治的政府是什么样的?就是政府与民众能够互相交流、互相讨论,政府能够理解老百姓的观点是什么,老百姓也能够理解政府的困境是什么。

  

  来源:《中国改革》2010年第11期


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