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韩大元:论1949年《共同纲领》的制定权

更新时间:2010-11-18 10:42:20
作者: 韩大元 (进入专栏)  

  其次,所谓政治协商会议代表了“全国人民意志”,这种“意志”中是否包含着作为始创性权力的制宪权?也就是说,政治协商会议所代表的“全国人民意志”是形成共同体的政治意志,还是仅仅是一种临时授权性质的意志?

  一般意义上,制宪权是国民制定宪法的始原性、创造性权力,它是一种稳定的、最高的权力形态,制宪权的主体是人民,即人民成为制定宪法行为的主体与动力。由西耶斯创造的制宪权概念中,“惟有国民拥有制宪权”[14]这一判断占据制宪权理论的核心地位。宪法作为根本法,是人民最高意志的体现,是以契约为纽带建立的社会共同体的价值体系。在此意义上,任何形式的立法权不能改变作为契约的宪法,不得与宪法相抵触。制宪权主体属于人民,而非施密特所谓的国民、君主、上帝甚至少数组织等具备制宪实力的人或组织都可以成为制宪权主体,这既是人民主权原则在近代确立与发展的最重要标志之一,而且从规范角度而言,制宪权主体属于人民恰恰是确立宪法最高规范效力的最重要依据所在,正如有学者指出的那样,“宪法之所以具有最高规范的效力,乃因宪法制定权是国民主权最直接之体现。”[15]

  共产党领导的人民革命的目标即在实现人民主权目标,在革命胜利的前夜为组建新政权而制定《共同纲领》,从理论逻辑来看,它显然是人民意志的反映。但是从现实角度来看,基于种种客观条件限制不得已由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权,此时的人民意志其实就具体映射在《共同纲领》的具体内容之中。它的制定对确立新中国建国初期的大政方针,巩固新生的人民民主专政政权起到了重要的法律保障作用,是新中国宪政史的基石和出发点。

  但是,作为《共同纲领》制定权主体的中国人民政治协商会议的全体会议并不是严格意义上的制宪机关,只是“为全中国人民民主统一战线的组织”,并不是行使国家权力的国家机关。

  首先,根据新政治协商会议筹备会组织条例第3条的规定,新政治协商会议筹备会负责“制定共同纲领草案”,由中国人民政治协商会议全体会议制定和通过,[16]并在中国人民政治协商会议第一届全体会议上正式通过。参加该会议的各党派代表、区域代表、军队代表、团体代表、少数民族及华侨代表、宗教界代表共662人,其中参加会议的45单位的代表510人,候补代表77人,特别邀请的民主人士75人。对参加中国人民政治协商会议的单位及其代表名额与人选,新政治协商会筹备会采取了非常慎重和严肃的态度。《新政治协商会议筹备会组织条例》第3条规定的该会任务包括:商决并邀请参加新政治协商会议之单位和代表;决定新政治协商会议开会之时间、地点与议程;拟订新政治协商会议组织条例草案;制定共同纲领草案;提出建立中华人民民主共和国政府之方案。有关“中国人民政治协商会议第一届全体会议”代表名单的决定经过,林伯渠在“关于中国人民政治协商会议筹备工作的报告”中做了说明,认为对于参加政治协商会议的单位及其代表名额与名单问题,筹备会是用非常慎重、非常严肃的态度来处理的。代表名单产生之后,又经过筹备会的反复协商,郑重研究,一共花了近三个月的工夫。其目的是“使代表不负全国人民的期望和信托,真正代表全国人民的利益”。[17]可见,政协的产生方式是由不同行业、不同地域推选代表产生,其性质在《共同纲领》中已有明确规定,“中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议,就是人民民主统一战线的组织形式。”

  对于这种推选产生代表的方式,其民主性与正当性正如毛泽东在政治协商会议第一届全体会议上的开幕词中指出:现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的,它具有代表全国人民的性质,它获得全国人民的信任和拥护。因此,中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。也就是说,新政协与旧政协是完全不同性质的会议,具有不同的理念与民主基础。[18]基于政治协商会议广泛的代表性,制定《共同纲领》获得了民主正当性基础。

  其次,从规范的依据看,《共同纲领》在规范形态与结构体系上确认了由全国政协全体会议“执行”全国人民代表大会权力的合法性。如《共同纲领》第13条规定:在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。第12条规定,国家最高政权机关为全国人民代表大会,只有最高权力机关才能组织国家政权组织体系,在当时无法进行普选的情况下,用“执行”的方式组织国家政权体系是有规范依据的。但这种执行并不能改变政治协商会议的性质。对此周恩来认为,中国人民政治协商会议第一届全体会议代行了全国人民代表大会的职权,但其本身并不是全国人民代表大会。现在全国人民代表大会第一次会议已经召开,中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权的政权机关的作用已经消失,但中国人民政治协商会议本身的统一战线的作用仍然存在。[19]

  另外,1949年9月27日通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第3条也明确了代行国家权力的合法性基础,该条规定:在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。问题是,这种执行或者“代行”行为是否实际存在过?客观的事实是,所谓“代行”职权的行为只出现在第一届全体会议期间,会议结束后代行全国人大职权的事实并没有发生过。既然,政治协商会议全体会议只是依法代行国家权力,不具有制宪权的主体资格,所通过的《共同纲领》则无法满足宪法的形式与实质要件。

  再次,根据《共同纲领》、《中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议组织法》的有关规定,《共同纲领》的制定权与修改权统一由政治协商会议全体会议行使。《中国人民政治协商会议组织法》第7条第2款规定:“制定或修改由参加中国人民政协的各民主党派及人民团体共同遵守的新民主主义的纲领即中国人民政治协商会议纲领”。这种体制在理论上也带来了一些值得探讨的课题。虽然政治协商会议具有广泛的代表性,但它毕竟不是通过普选产生的代表组成的,而是通过协商、推荐的形式产生,始终存在着合法性的争议。对通过协商产生的政权体系是否具有正当性与合法性,斯大林曾提出过质疑。1952年在苏联访问的刘少奇,受毛泽东委托,于10月20日就《关于中国向社会主义过渡和召开全国人民代表大会问题》给斯大林写了一封信,信中明确表达了中共中央对制定新宪法问题上的基本考虑。

  在信的第二部分涉及“何时召集中国人民代表大会问题”中写道:中国党内有人提出了制订宪法的问题,当然,如果要制订宪法,就应召开全国人民代表大会。但在中国是否需要急于制订宪法也还可以考虑,因为中国已有一个共同纲领,而且它在群众中在各阶层均有很好的威信,在目前过渡时期以共同纲领为国家的根本大法,是可以过得去的。如果在目前要制订宪法,其绝大部分特别是资产阶级和小资产阶级的关系,也还是要重复共同纲领。在基本上不会有什么改变,不过把条文的形式及共同纲领的名称改变而已。因此,我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制订宪法,而以共同纲领代替宪法,共同纲领可以在历次政协全体会议或全国人民代表大会加以修改补充,待中国目前的阶级关系有了基本的改变以后,即中国基本上进入社会主义以后,再来制订宪法。而到那时我们在基本上就可以制订一个社会主义的宪法。[20]

  对此,斯大林曾指出:同意目前使用共同纲领,但应准备宪法。认为政协不是人民经选举的------共同纲领也不是人民选举的代表大会通过的,而是由一党提出,其他党派同意的东西。人家可以说你们国家没有法律。你们应从敌人(中国的和外国的敌人)那里拿掉这些武器,不给他们这些借口。我同意你在信中所提出的意见把共同纲领改变成宪法——基本大法,这种宪法自然是一种粗制品,但是一个宪法,比没有要好。后来,中共中央实际上接受了斯大林的建议,加快了制定1954年宪法的步伐,实际上也对《共同纲领》的合法性基础表现了一定担忧。在作者看来,《共同纲领》的制定权虽不具有完整的制宪权性质,但毕竟是由具有广泛代表性的政治协商会议通过,应当具有一定的民主正当性,同时基于这一正当性发挥了合法性功能。

  

  三、《共同纲领》的制定程序

  

  《共同纲领》的制定并不是按照制宪程序进行的,整个过程是以“纲领”的性质为基础,旨在为正式宪法的制定奠定规范的基础。根据新政协筹备会的工作安排,《共同纲领》的起草由第三小组负责。1949年6月16日,周恩来主持召开第三小组第一次会议,决定由中国共产党起草《共同纲领》的初稿。胡乔木在《胡乔木回忆毛泽东》一书中对起草过程做了详细的分析。[21]周恩来在“人民政协共同纲领草案的特点”一文中,对草案的讨论情况做了如下概括:草案初稿写出后,经过七次的反复讨论和修改,计由先后到达北平的政协代表五六百人分组讨论两次,第三组本身讨论了三次,筹备会常务委员会讨论了两次,广泛地吸收了各方面的意见,然后将草案提交筹备会第二次全体会议作了基本通过,最后提交政协全体会议。

  《共同纲领》的第一稿是《中国人民民主革命纲领草案》,是在李维汉的主持下,于1948年10月27日写出。该稿除简短的序言外,分总则、政治、军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交等10部分,共46条。该稿虽然比较粗糙,但是它还是把即将诞生的新中国应实行的最基本的纲领、政策规定出来了,草稿的着重点是“人民民主革命”方面。例如,该稿规定,纲领的基本原则,即新政协各成员“共同奋斗的准则”,是“新民主主义亦即革命三民主义”;“人民为国家的主人,国家的一切权力出自人民大众,属于人民大众”;“中华人民民主共和国各级政权的构成,不采取资产阶级民主的三权鼎立制,而采取人民民主的民主集中制”;国家各级权力机关和行政机关,是各级人民代表大会及其选出的各级人民政府等。这些规定,反映了我们党长期以来形成的新民主主义的立国思想,因此,该稿大都为后来各个稿本所采纳。

  《共同纲领》的第二稿是,1948年11月形成的《中国人民民主革命纲领草案》。第二稿的结构不同于第一稿,它分为人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领三大部分。

  《共同纲领》的第三稿由新政治协商会议筹备会制定。1949年6月15日,新政治协商会议筹备会在北平成立,其主要任务是《共同纲领》的制定。筹备会由23个单位、134人组成,以毛泽东主席为常务委员会主任。常务委员会下设六个小组,分别进行各项筹备工作。每组均自愿报名参加。负责起草共同纲领的是第三小组,由周恩来、许德珩担任正副组长。6月18日,第三小组成立。周恩来在成立会上说明了起草共同纲领工作的重要性以及以往工作的情况。周恩来指出,起草共同纲领任务繁重。这个纲领决定联合政府的产生,也是各党派各团体合作的基础。会议决定委托中共中央再次草拟初稿,而小组成员则按照自愿参加的原则分为政治法律、财政经济、国防外交、文化教育、其他(包括华侨、少数民族、群众团体、宗教等问题)五个分组进行讨论和拟定具体条文,供起草人参考。参加新政协筹备会的各单位、各代表及第三小组各成员亦可提出自己的书面意见。至7月上旬,各分组均拟定了具体条文。中共中央在周恩来同志的领导下再次草拟初稿,并用两个月的时间,写出一个草案初稿。据文献记载,从1949年6月下旬开始,周恩来用一周的时间亲笔起草《共同纲领》稿,主持七次会议认真讨论,广泛征求意见后形成了《共同纲领(草案)》。[22]由于我们所要建立的新中国是一个新民主主义性质的国家,所以,把题目定为《新民主主义的共同纲领》。8月22日,周恩来同志将草案初稿交毛泽东主席审议。这份草案初稿分一般纲领和具体纲领,共45条。序言中对制定共同纲领的目的做了如下表述:参加中国人民政治协商会议的各民主党派、各人民团体、各解放区及人民解放军等四十五个单位及特别邀请的代表,反映这种要求,业已一致地通过了一个新民主主义的共同纲领,作为中国人民今后奋斗的指针。[23]一般纲领中分别规定了中国人民政治协商会议的性质、国家制度性质、政权制度、国防、新民主主义经济与文化、外交政策等。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国法学》2010年第5期
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