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朱光磊:滞后与超越:中国地方政治发展总体观

更新时间:2010-10-23 22:43:39
作者: 朱光磊  

  稳健推动政治体制改革,循序渐进地推动政治发展,是正确的战略选择,应当继续坚持。在某种意义上,这与“韬光养晦”是一个逻辑。跟别人都不“拼命”,跟自己拼什么命? 在发展中,今天是问题的,明天很可能就不是大的问题了。比如,20 世纪80 年代西方政客经常从人权的角度向中国政府提出“自由迁徙”、“发展私人资本”,但在今天,这都不是问题了。而且,在这些问题上,地方政权也做出了相应的努力。

  从技术的层面看,经济与政治相互促进的关键,是要通过抓住转变政府职能这个龙头,来引导地方政治发展;通过完善市场机制和改革分配制度,来带动社会公平,通过强调建设“和谐社会”,渐进推动可靠的、切实的民主。转变政府职能,是中国改革的核心内容之一,是经济体制改革和政治体制改革的联结点,是建立现代企业制度、建设服务型政府、推动行政管理体制改革、加大第三部门发展力度和启动事业单位改革共同的基础。抓住了转变政府职能这个关键,就会对地方政治发展产生积极的作用。

  ——政府逐步做到以公共服务为主要职能,有助于地方政府转变行为方式。今后,应硬性要求地方政府一方面要扩大财政的相应支出,一方面要调整支出的分配导向,比如适当向农村和弱势群体倾斜。地方政府要逐步转向以提供社会管理和公共服务为主,逐渐引导地方主政者放弃他们在青少年时期所学习到的“左倾”思想和官话、套话,放弃“单边主义”思维,逐步学会在民主和法制的轨道上,以强调“科学发展”为指导思想来处理社会平稳发展时期的政治问题。

  ——以政府为主导,充分调动多元主体的积极性,形成“双向互动”的公共服务供给方式,有助于地方政府采取实际措施支持社会力量的发展。从发展上看,政府继续以“单边行动”的方式面对社会,既不合时宜,也力不从心。同时,政府行为也是有成本的,再加上“搭便车”、低效率、寻租等现象,当政府“经营”、管理和服务的项目数量和对单个项目的投入超过某个边界时“, 单边行动”反而是一种负担。从在服务型政府建设方面做得较早的国家的经验来看,这一建设过程也是政府与社会“双向互动”的,政策往往是不同集团和组织互动的结果,是不同观点和利益的混合物,政府主要以“重要的参与者”、议程设定者和促成公共问题解决方案的中间人的身份发挥作用⑦。这无疑有利于扩大服务覆盖面、降低服务成本和实现各个社会主体的相互制约。

  ——强化政府体制机制建设,有助于实现公共服务为导向。在中国,由于长期以来官僚主义作风的影响,人们对于公务员改善工作态度有较高的期盼。而且,由于特定的国情,人们在理解“服务型政府”时首先联想到的是“为人民服务”的工作宗旨。在这种情况下,可以顺水推舟,在建设服务型政府的过程中大力改善公务员的工作作风,并以此为契机在一定程度上改善官民关系。

    

  (二) 民主与民生相互促进

  “以民主促进民生”,也称“民主民生工程”,最早是杭州市委市政府提出的一个工作思路。任何个别无论怎样都是一般,经济快速发展导致社会结构调整这个大的趋势也深刻影响到杭州的社会关系。社会成员利益分化和观念分化是一个既定的事实。在限制和缩小差距,调节阶层关系方面,“民主民生工程”可以成为有效手段。公民与社会组织对于政治事务的广泛参与,多元化的利益诉求,有助于政府方面站在“协调者”的角度上全面了解社情民意,并在此基础上平衡各方面的利益要求,做出既有利于整体发展,又兼顾各个利益群体利益的决策。此外,决策流程的公开化,可在很大程度上打破政府与公民之间的信息不对称,防止政府决策的“内部人效应”,使得公共权力服务于公共利益。另一方面,“民主民生”建设既是一种意见表达和决策参与,也是一种社会交流机制。不同观点的人群越是加强交流,越容易打破隔阂。“红楼问计”、“停车新政”可以使各阶层、群体在具体的决策过程中坐到一起,在充分表达自身诉求的同时,也有机会倾听别人的意见,从而也就减少了矛盾。

  从民生的角度来认识和发展民主,强调民主与民生相互促进,杭州探讨只是一个缩影。这种思路和实践在理论上仍然有很大的探讨空间,但这个探索是值得肯定和进一步期待的。在强调民主与民生相互促进的问题上,加大对“治理”理念的推介力度,也是一个重要的方面。总之,中国需要更多的地方去积极探索更多的“杭州模式”来为地方政治发展提供切实可行、充满创意的理念和实践样本。

    

  (三) 中央推动与地方自觉相结合

  一方面,中央应进行强力的引导。中央应制定再明确一些的政治发展战略;应鼓励和授权地方在宪法和法律的范围内,进行民主政治的创新,从制度上明确中央和地方在财权、财力与事权方面的权限,该收的直接拿走,该放的真正交给地方;应制定合理的立法规划,为地方民主政治发展提供必要的法律和政策支持。对于具有普遍推广价值的民主政治创新,予以总结,并以制度形式确立下来,必要时,还可经法定程序使其上升为法律。总之,中央应将加强党的执政能力建设与加快地方民主法制建设有机统一起来,探索中国特色政党政治下的地方民主政治发展模式。在这方面,还要特别注意,中央对地方政治发展和地方工作的分层次和分类指导。

  另一方面,地方政府应积极主动推进。新一代的地方主政者,应摒弃重经济发展、轻政治建设的错误观念,要充分认识地方民主政治建设对经济发展的支撑作用;要剔除过度求稳怕乱的简单思维;要主动加强党委政府与民众的联系机制建设,推进形成基层政府和民众的良性互动关系,从而建立起民众内部以及民众与政府之间的利益协调机制;地方应努力实践中央的指示精神,同时,不拘泥于中央的基本要求,应结合本地实际情况,制定合理的地方民主政治发展规划和战略安排,并且将这种规划安排通过法律形式确立下来。随着社会的全面进步,地方的主政者应当理解到,经济发展是成绩,政治发展也是成绩;招商引资是成绩,搞好公共服务也是成绩;而且后者更容易出成绩,因为后者相对偏弱,起步相对较晚,谁先动,谁就会走在全国的前面。

    

  (四)“党”与“政”相结合

  “党政关系”是中国最基本的政治关系。“改革的内容,首先要党政分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。”中国地方政治发展要实现超越,也必须妥善处理好党政关系问题。在中国,党政关系问题不可能以接近于西方政党政治的逻辑来处理。随着领导和执政的社会基础的改变,特别是社会结构的变化,随着党的基本任务和政府基本职责的改变,现在中国共产党已经开始尝试用“通过执政实现领导”的思路,来代替“在领导中实现执政”的现实。但是,防止“溢出”效应的现实需要、巨大的内外压力的存在和理论的生疏、滞后,会使得这一调整的过程很谨慎。

  无论是中央层面,还是地方层面,党政关系规范化都将是下一步处理党政关系的一个出路。在政府过程视角下,地方党政关系规范化,就是要使党组织在地方政治过程中重点放在贯彻中央的路线、方针、政策,整合当地政治资源与完成意见综合,在人大中发挥核心作用三大方面。地方党组织应当尽快从与地方政府一起忙于施政中解脱出来。中央主张地方党委书记担任人大常委会主任,是一个具有战略考虑的制度安排。但是,事实上,书记只是将很少一部分精力放在人大,显然缺乏对有关制度安排意义的认识。因此,目前实现地方党政关系规范化的一个重要的途径,就是要理顺党委、人大常委会和行政机关,甚至包括与政协的关系,积极探索将党的领导与更好地发挥“两会”作用有机结合起来的具体方式。

  在这方面,关于“两票制”的试验值得注意。近年来,随州、义乌等地探索实践了“两票制”的基层民主模式。“两票制”,是指村民委员会和村党支部的选举过程分两阶段、投两次票进行的特定模式,即村民委员会选举,有选举权的村民先投“预选票”确定候选人,然后,再投“选举票”确定村民委员会成员;村党支部选举由村民对党员投“推荐票”推选支委会的初步人选,其后党员投“选举票”选举产生支部委员;同时,鼓励村委会成员与党支部成员通过规定程序实现兼职。这是基层干部选拔任用制度的一个重要创新。这解决了长期以来村党支部的核心作用难以发挥的问题,保证了当选者具有广泛的群众基础,加强了党组织与群众、党支部与村委会的联系,增强了党在农村的影响力。

  应当鼓励类似做法向其他领域开展,给人民群众对中国共产党的事务发表意见的机会和监督党的适当渠道。当然,这在西方国家的许多朋友看来是不合逻辑的。但是,需要注意到,中国共产党不是西方社会意义上的政党组织。问题在于,包括中国学者在内,人们对这种特殊性还没有真正认识到,没有做出总结。认识清楚了这个问题,党政关系问题也才可能真正解决。在中国“, 党”的特殊性及其与“政”的关系,集中表现在它是一种“党政结合”的政府过程。规范只能在这种结合中规范,监督只能在这种结合中相互监督。中国共产党在整个社会生活中发挥领导作用,因此,由党外群众对地方党的工作、地方和基层干部任用等制度化地发表意见,是合乎逻辑的,既是对群众的尊重,也对党有利。可以通过试点,将“两票制”由农村扩大到评议党员干部和推荐党政后备干部,甚至选举、选拔乡镇和街道党政负责人等工作中,使广大人民群众通过这一机制,更好地实现民主政治参与,更好地发挥这一创新模式的民主价值。

    

  (五) 强化民主与简约治理相结合

  从技术的层面上讲,在中国,强化民主的重要内容,是把“两会机制”进一步建设好。“两会”作为国家年度政治生活的一个中心的地位明显提升,并且初步形成了五年一度的“党代会”与一年一度的“两会”相互配合的模式。地方“两会机制”的逐步成熟,会成为推进地方政治发展的重要动力。应努力探索如何把“两会机制”由惯例上升为制度规定的课题。应加强人大代表与政协委员在提案和议案工作上的协作;加强联合调研和视察的工作制度建设,使联合调研和视察成为人大与政协闭会期间合作的重要方面;建立人大与政协之间的信息交流制度;加强人大与政协间通过专业委员会的对口合作。在监督环节,虽然,人大监督与政协监督不适宜联合进行,但是,在人民群众关心的重点问题上,人大与政协可以实现共同参与和独立监督,二者可以在调查、信息交流等环节开展合作。

  在“两会”的框架下,也要强化省、市、县体制改革和市辖区、乡、镇的机制建设。现在,应当已经有条件分步实现省和市级人大代表的直选,县级市市长、人大常委会主任的直选或差选。

  但是,与此同时,是否可以考虑,从实际出发,本着简约治理的原则,通过调整行政区划,将市辖区、乡、镇的党政组织作为上级党政组织的派出机构,并在此基础上简化县和县级市的政治权力结构。这样,乡镇也就不再组织人大,不再建立一级预算;县和县级市则可以考虑不再组织政协。但是,要增加地方人大常委会的员额和切实强化地级市以上的政协工作。现在,中国的高等院校和科研院所几乎全部由中央和省级政府直管,大的企业也不在县里;要减少人大代表和政协委员中公务员的比例lv 。县一级很难组织起层次较高的民主党派活动和政治协商活动。由本地参加上一级政协工作的人员,组成基层“政协工作组”从事相应的工作,是可以考虑的。这也可以起到精简机构和减少地方政权的领导干部职数的作用。在地级市及其以下,法院和检察院按系统管理。

  到2030 年,就进入21 世纪中期的范围了,中国规划届时将建成“全面小康社会”;到2020 年,东部地区有可能达到中等发达国家水平;目前,东部的几个省份和部分城市实际上已经达到了中等发达国家水平。但是,现在很多群众并不完全认同本地政府的定位和所承诺达到了的水平,因为他们不清楚本地的主要社会发展指标及其与主要经济发展指标的对应关系,也即两个基本的方面脱节了。十八大报告和十九大报告和相应的两届全国人大,肯定会对全国和区域性的社会发展、政治发展和政府发展议题,提出比以前更为全面和具体的工作方案,那些可能会率先进入发达时期的地方也会在政治方面进行比目前活跃得多的探索。我们拭目以待。


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文章来源::《武汉大学学报哲学社会科学版》 2010年第3期
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