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贺雪峰 刘岳:基层治理中的“不出事逻辑”

更新时间:2010-09-14 16:32:33
作者: 贺雪峰 (进入专栏)   刘岳  

  

  [摘要] 取消农业税后,基层政权的行为逻辑出现了新变化,当前乡村基层政权运转正遵循着“不出事逻辑”,其核心表现就是消极和不作为。这种逻辑的产生有着深刻的社会和体制根源。长此以往, 必将导致乡村基层治理进一步陷入困境,农村社会更加失序。为扭转这种局面,必须重建地方政治及重建地方政府与农民的利益连带关系,坚持讲政治、讲正气、讲原则,使得乡村治理回到正轨上来。

  

  [关键词] 基层治理 不出事逻辑 取消农业税

  

  税费改革及取消农业税不仅使得国家与农民关系发生了巨大变化,而且还深刻影响着乡村基层政权的行为逻辑。对此,众多学者已展开了大量的调查研究,在这些学术成果中,税改后基层政权行为逻辑的变化主要体现为两个方面:其一,基层政权的官僚化趋向。如周飞舟的研究表明,取消农业税后,农村出现了基层政权的“悬浮”,因为国家不再向农民收税,基层政权将工作重心放在向上级争取资源,而不是放在解决与农民生产生活紧密相关的公共事务上面。[1]申端锋在农村调查中发现,取消农业税后,过去农村工作中的软指标成为了村干部工作的重心,迎来送往、检查汇报等主要用于应付上级的形式主义工作成为了基层考评的硬任务。[2] 还有学者的研究则更为明确地指出,税改后上级政府对基层政权的控制增强,基层政权的权力被大大削弱,已经沦为“政权依附者”。[3] 其二,基层政权治理能力的弱化。大量的调查研究表明,税费改革在减轻农民负担的同时,也加剧了基层政权的财政困境,削弱了基层政权的治理能力,基层政权在无法做坏事的同时,也丧失了为农民提供公共服务的动力。[4] 甚至有学者指出,税改后因基层政权治理能力弱化、农村公共品供给缺失而导致的农民上访数量增加,成为威胁农村社会稳定的新因素。[5]

  以上研究为我们呈现了取消农业税后基层政权行为逻辑的若干面相,对于深化理解税费改革给乡村治理带来的后续效应提供了有益参考,而笔者和所在团队研究人员于2010年1月赴S县六个乡镇进行为期20天的田野调查发现,一方面,取消农业税后,基层政权的治理能力大大削弱,难以为农民提供公共品;另一方面,在信访工作考核“一票否决”和稳定压倒一切的考评压力下,基层政权的行为还呈现出另外一套逻辑,即“不出事逻辑”,其具体表现就是地方政府在基层治理中的消极和不作为。由此,基层政权运转陷入了治理能力弱化与承担无限维稳压力的夹缝之中,从而滋生出种种丧失原则底线的权宜性治理策略,给乡村治理带来了大量不和谐的音符。下文将以我们在S县调查的案例为基础,对这一问题展开讨论。

  

  一、“不出事逻辑”与乡村治理困境

  

  在税费改革之前,因为农业税费的存在,农民和乡村干部紧紧捆绑在一起。一方面,出于对乡村干部在税费征收问题上做手脚、给自己穿小鞋的忧虑,以及对因各种原因而不得不请求缓交农业税费等因素的考虑,农民一般都害怕、敬畏乡村干部;另一方面,乡村干部为了能够收取农业税费,也不得不认真对待农民所提的要求。一般而言,农民如果有什么要求,如调解纠纷等,乡村干部一般都会尽量满足。所以,总体上说,税费改革之前干部与群众之间的联系较为紧密,干群之间互动较多(当然因为农民负担问题而导致干群关系恶化的情况也确实存在)。然而,取消农业税后,农民不再交纳农业税费,他们已经不再如之前那样“害怕”代表乡村基层政权的干部,干群关系格局发生逆转,农民逐渐占据上风,而乡村干部则呈现出江河日下的局面。许多农民已经不再将乡村干部放在眼里,“干部越来越不像干部”,甚至有一些农民故意刁难乡村干部,给乡村干部出难题,致使许多农村工作难以甚至无法开展。对此,乡村干部也无可奈何,只得忍辱负重,步步退却。以下是我们在调研中发现的众多反映取消农业税后农村形势案例中的三个个案。

  案例之一:S县S镇,有村民为了自己灌溉方便竟然将大型水利枢纽三干渠挖断,在中间挖了一口大堰。这样,凡是从三干渠放水,都得先放满大堰才能继续往下游灌水。有人举报,县水利执法大队将此村民抓走,该村民的妻子急了,跑到镇政府要人,并声称若镇政府不将丈夫弄回来,她就喝药死在镇政府里。农民在镇政府喝药自杀显然不是什么好事,且令人联想起取消农业税前因收取税费冲突导致农民自杀的悲剧。而只要是因为农民负担问题死人,地方政府都有洗不脱的责任。也因此,在20世纪90年代后期,农民威胁喝农药自杀成为限制乡村干部逼迫农民交纳税费的最有效的办法。H镇政府当然也怕死人,因此不得不请求县水利执法大队放人。

  案例之二:S县J镇雨林水库是个中型水库,因为下游灌溉渠道毁损严重,县水利局从上面争取到150万元的拨款来维修渠道。雨林水库渠道修好后,直接受益人是下游几个村的农户。让人意外的是,在2009年底运U型渠到雨林水库修渠道的卡车进到下游某村时,其中一个村民组的村民将卡车拦在那里,非要收2万元过路费不可,而其实这段公路是土路,运U 型渠的卡车走过后,对道路没有任何破坏。卡车被拦在那里,进退不得,僵持了一天一夜。县水利局当然是不愿出钱,并生气想要将U型渠拉走,取消项目。镇政府来协调,村民也非得要2万元。最后没办法,由雨林水库出了1.5 万元才能通过。而U型渠堆放在村边,村民又要高价照看费,不然U型渠就会被偷走。

  案例之三:S县G镇罗祠村一组2005年得到5万元的农业综合开发费,用于在岗地上打一口灌溉井。因为农业综合开发是由县里统一招标安排的工程,罗祠村一组村民就想从打井工程队那里捞好处。他们处处刁难工程队,并以各种理由敲诈工程队,比如说打井机械占了他们的田,必须赔偿,甚至村民组长还向工程队要了800元“协调费”。经过千难万苦,工程队终于打好井了,并开始抽水。按惯例,新打的井必须连抽几天水,这样可以防止井口被流沙淤堵。但抽水的当天晚上电缆就被本组村民割掉偷走,几天后再重新装电缆抽水,进水口已被流沙淤塞,整个井就被废掉。

  在案例一中,我们可以看到,该村民为了自己灌溉方便,将作为当地重要灌溉系统之组成部分的三干渠毁坏,其所作所为属于严重破坏公共财产的行为,已经触犯了法律,无论是于情于理抑或于法而言,都应该受到严厉惩处。县水利局执法大队将这位村民依法逮捕,也合乎法律规定。该村民的妻子为了让县水利执法大队放人,便以喝药自杀相威胁,在“稳定压倒一切”的压力下,乡镇政府迫于无奈,不得不大事化小小事化了,请求县里放人。在这里,我们所看到的不是一般意义上的“弱者的武器”,而是无视法纪和政府权威的无赖之举。如此,破坏公物的行为得不到惩处,法律的威力则彻底丧失,人们从此不再信服政府权威,不再遵守法律,因为他们可以以死相逼。如此下去,必然形成恶性循环,导致社会失序。

  在案例二中,县水利局从上面争取到项目资金用来维修雨林水库, 这样一项利民工程却反而被一些村民敲了竹杠。在这一极具讽刺意味的事件中, 我们看到, 这个村民小组的绝大多数村民并不认为收取2 万元过路费是合理的, 更少有人有收2 万元过路费的胆量。但是,恰恰是因为村里有几个混混, 他们利用一切机会来从外面获得利益, 哪怕是在县水利局来帮助维修水库这样的民心工程上, 他们也毫不手软。在这些混混的鼓动下,平时胆小善良的农民抱着不捞白不捞的心理参与进来。在最后从雨林水库所收的1.5 万元的分配方案中,村民组内人人有份,力主此事的混混那份当然最大。在许多村民眼里,反正是国家的钱,不拿白不拿。再加上有少数混混出面,自己也顺便掺和一下,能捞多少就捞多少。由此我们也可以发问,诸如J镇某村发生的这种非法收取过路费的行为,地方政府为什么不制止?当地公安机关为什么不介入?其中的“奥妙”在于,因为地方政府怕麻烦,公安机关怕出事。这么多村民参与其中,如果公安机关出面,将这些“路霸”绳之以法,那么很可能会引发村民上访,恰如案例一中那位村民的妻子那样带着农药瓶子到镇政府以死相逼。如此一来,便很可能导致社会不稳定,影响“和谐社会”建设。于是,政府部门便宁可多一事不如少一事,反正不要政府和公安机关出钱。

  在案例三中,G镇罗祠村一组从县里争取到了一笔5万元金额的农业综合开发资金,按道理说,将这笔资金用于打井之后,该组村民的农田灌溉问题即可得到解决,村民们应该感激和拥护才对。可是,打井工程队不仅未能得到该组村民们的支持,反而遭到了重重阻挠和敲诈勒索。不仅一般村民以占田补偿相要挟,而且连村民小组长也带头索要所谓的“协调费”,更糟糕的是,机井完工之后,电缆被村民盗走,致使刚刚完工的机井顷刻间报废,县里投入的5万元农业综合开发资金也打了水漂。

  诸如这样的例子还可列举许多,笔者在此不再赘述。综合上述事例我们可以看到,在当前的乡村基层治理中,个体权利、社会和谐稳定被摆在突出的位置,基层政权被束缚了手脚,导致乡村干部在工作中丧失原则和底线,对于许多明显不合法律和制度规定的行为一再忍让,而农民则步步紧逼,趁机谋利。如此,便容易产生以下两方面的恶果。其一,自上而下流入农村的公共资源被大量浪费。在上述例子中,我们看到,在当前国家实施的以工哺农和社会主义新农村建设战略中,大量的财政资源流入农村。本来,这对于农民、农业和农村来说都是一件好事,然而,当这些资源流入农村时,却因为少数混混、钉子户等群体的阻挠,使得公共工程被破坏,公共资源被蚕食,国家进行新农村建设的战略目标难以得到有效实现。其二,导致各种不良现象的蔓延。在上述例子中,所有违背情理、违反道德乃至法律的行为都没有受到惩罚,地方政府对这些事情基本上不闻不问,任其发展。其结果是,这类事情不被惩处与制止,会鼓励更多人在面对此类事件时采用同样的办法,从而使得整个社会不仅丧失了法制意识,而且丧失了道德观念。国家、地方政府的权威下降,合法性严重流失。如此下去,必然形成恶性循环,乡村社会很可能陷入混混、黑社会等恶人当道和强者愈强、弱者愈弱的无政府状态,普通百姓则很可能从此遭殃,在一种“丛林规则”中自生自灭。

  

  二、基层治理深陷困境的原因

  

  在当前国家实施的新农村建设战略中,有越来越多的资源流入农村,对于广大农民而言,自然是亘古未有的天大喜事。然而,我们所进行的大量田野调查发现,与国家对农村投入加大相伴随的并不是基层组织的巩固和完善,也不是基层干群关系的和谐,而是资源的被浪费和基层社会的失序。因此我们所需反思的问题在于,为什么在国家取消了农业税且每年给农村数以千亿的投资之后,乡村社会并没有因为国家资源的输入而变得更加有序,反而明显是无序力量在快速成长,农村社会正在解体,基本道德正在崩溃之中?在笔者看来,这主要跟以下因素相关。

  首先,乡村基础性规范的弱化。如今的农村社会正变得越来越开放,以前封闭的农村社会早已不复存在,日益开放的村庄产生了农民无法把握自己命运的力量。孙中山先生曾经说过,中国农村社会是“一盘散沙”,但他讲这句话时,农村社会仍然是以宗族或村社作为沙子的,宗族和村社内部具有强有力的规范甚至组织,农民具有预期和稳定感。而当前中国农村的“一盘散沙”是以农户家庭甚至个人为沙子的,村庄内的规范解体,各人都可以援引国家法律来保护自己。同时,村庄的开放,农民的流动,不仅使得违反村庄共识的行为得不到惩治,而且滋生出越来越多的乡村混混。总之,当前中国农村社会正变得日益原子化,中国农村一直存在的社会在逐渐解体,其后果便是村庄内的村民越发感到难以把握自己的命运。虽然从地域上讲,中国不同地区的农村原子化程度有所差异,但总的趋向是越来越原子化。S县农村也许是全国最快原子化的地区(这与我们所说的中部地区有一定关系),但全国农村,首先是北方农村,然后是南方农村,都正在向原子化方向演变。农村社会的原子化使得农民逐渐沦为原子化的个体,个体根据自己的行为规则行事而少受或者不受村庄规范的制约,如此,各种违反道德或者法律之行为得不到有效惩处,从而滋生出更多的违规背德行为,农村社会陷入一片无序的丛林境地。

  其次,干群关系的松散化。由于农业税的取消,使得农民和地方政府之间缺少了利益联结纽带,导致地方政府的利益与农民逐渐脱节。在取消农业税前,地方政府的财政收入主要来自农业税费,能否按时足额收取农业税费是地方政府能否正常运转的前提。地方政府要向农民收取税费,就必须回应农民最为基础的需要,就要让农村保持最低限度的秩序。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《学术研究》2010年第6期
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