返回上一页 文章阅读 登录

贺雪峰 刘岳:基层治理中的“不出事逻辑”

更新时间:2010-09-14 16:32:33
作者: 贺雪峰 (进入专栏)   刘岳  

  最为典型的情况是,农民会因为地方政府在干旱季节没有提供有保障的灌溉而拒绝交税。

  取消农业税后,不仅地方政府不再向农民收取任何税费,而且村社组织也不再向农民收取任何费用,甚至不能收取共同生产费。地方政府不向农民收取税费,农民也就不可以再以拒缴税费为由来要挟地方政府。地方政府甚至可以不与农民打交道,地方政府和村社组织的收入来自国家拨款和工商税收,而与农民和农业无关。地方政府因此用更多的时间招商引资,建设城市,到上边跑项目资源,地方政府成为悬浮于农民之上的政府。如今地方政府很少主动地关注农业与农民问题了,只是农村矛盾甚多,农民上访到上级政府时,地方政府才不得已而花费精力来处理应对此类事件。地方政府花费大量精力应对农民上访,与之前主动思考“三农”问题,是两种完全不同的逻辑。也就是说,取消农业税后,地方政府与农民利益之间出现脱节,除非“三农”出了什么事情,并主动找到了地方政府,地方政府不得不出面解决以外,地方政府并无主动介入到“三农”事务中的积极性。“三农”状况如何,只要不出事,就不关地方政府的事。取消农业税前,地方政府与农民之间的互动相当频繁,而当前农村,不要说地方政府与农民互动不多,甚至很多乡镇党委书记在任几年,也都不认识几个村干部,乡镇主职干部已经很少下乡主动了解民情民意。

  最后,信访考核的压力巨大。当前,有关信访的考核是实行一票否决制,在这一制度的高压下,乡村干部不得不投入巨大的精力和资源来应对农民上访问题。一旦有农民到上面去上访,乡村干部就必须去接访、息访。如此一来,导致乡村干部最怕的就是出点儿什么事,引起农民上访。只要不出事,农民怎么搞都可以,而一旦出事,地方政府就不得不出面。比如灌溉方面,在干旱季节,农民无水可灌而群体上访,地方政府就不得不出面应付,甚至将排涝费挪用来组织抗旱。当前地方政府最为重要的一项工作便是应对上访,尤其是越级上访,原因是上级政府会追究地方政府的责任。笔者就亲自遇到过一个农民对镇长讲“你们如果再不给我钱, 我就到北京找中央领导去”的威胁,而这种要钱几乎是完全无理的。但即使无理,他找到北京,北京无法处理,让地方政府去领人回来,除了要花费大笔钱外,还会作为地方政府不良政绩记录在案。进京上访的数量过多,地方政府领导很可能就会升迁无望了。

  应该说,乡村干部怕出事的逻辑在税费改革之前也存在,但并不严重,远远比不上税费改革之后。在取消农业税前,地方政府向农民收取税费即面临两难。一方面,基层政府必须按时足额向农民收取税费,否则地方政府没有财政收入,上一级政府会向下施压。完成任务情况不好,肯定会受到上一级政府的批评甚至被免职。另一方面,因为农民负担比较重,基层政府向农民收钱并不是那么容易的事情,基层政府在有些时候必须采取强硬措施。但措施过于强硬的话,就可能引发干群冲突的群体性事件,甚至会死人。只要因为农民负担而死人,就必须要有人买账,地方政府负责人因此被免职也属正常。可见,在上世纪90 年代向农民收取税费时,基层干部是整天提心吊胆怕出事。然而不采取一定的强制措施,就会有农民不交纳税费,采取强制措施则可能会出事。相对来讲,采取强制措施只是可能出事,而不采取强制措施、不能按时足额收取农业税费,则是必然出事(被上级政府批评乃至免职),两害相权取其轻,与其必然出事,不如可能出事。基层干部因此不得不相信运气,希望自己的点子更好一些罢了。

  取消农业税后,基层政府不再有按时足额收取农业税费的压力,在没有了非得不可的利害关系的情况下,基层政府就不再有介入农村社会事务的积极主动性,即使农村因为“去社会化”而产生了越来越严重的弊病,他们也是能拖则拖,尽可能拖过自己这届任期(地方政府是有任期的理性人),希求就是出事也别出在自己这一任。他们更不会主动去介入一些事情,从而引发事端,也不会为了原则而闹出事来。由此可见,取消农业税后,在地方政府与农民利益脱节的情况下,地方政府在面对农民的问题时,他们的态度是不出事、不惹事,农村中的各种事端, 能拖则拖,实在不能拖再想办法作为个案解决。既然农村发生的事情不关地方政府的利益,地方政府就会采取和稀泥、息事宁人的办法应对之,而不大会讲原则,因为讲原则就可能要碰到硬钉子,就会极大地增加出事的机会,就等于是惹事了。

  而一旦地方政府在农村事务中采取息事宁人、和稀泥的办法,不碰硬钉子,不讲原则,那么地方政府的行为就会鼓励刁蛮之人甚至地痞混混步步进逼,有恃无恐,视法律和政府权威为儿戏。鉴于此,S县高阳镇委书记说,他决心在2010年花费20万元到北京接访,而坚决不理会一些钉子户以上访为由来要挟地方政府的捞钱行为。最近几年,高阳镇有几个农民每年都以到北京上访为由来要求政府照顾,他们知道,到北京上访,北京会要求地方政府接访,地方政府接一次得花好几千元。因为政府软弱,便有越来越多农民加入到要挟地方政府的游戏中来,地方政府因此不得不坚持原则起来。然而高阳镇能否坚持得住,谁胜谁负,尚难以预料。

  地方政府丧失原则、和稀泥,不能解决维持农村内部基本秩序的问题,因为一个社会组织起来,总有一些基本的原则是不能和稀泥、开玩笑的。对于农村中出现的严重问题的姑息,就是对社会的一次进攻。政府怕出事而不惹事,什么原则也不讲,一些农民就被惯坏了。这些被惯坏的农民当然不是一般的农民,而是农村中那些本应被(从道德上和社会上)边缘化的人。这些人劫持了社会,于是便有了混混进村成为村中主导的状况。而混混主导村庄,村民对未来更加失去预期,最终村庄内部合作无法进行,基本道德解体。

  地方政府不讲原则地和稀泥,使每一次偶然与机会都成为瓦解村民预期与信心的利器,都构成对社会基本准则和底线的挑战,都是对社会基本秩序的公然破坏。

  

  三、基层治理的辩证法

  

  当前地方政府在乡村治理上的息事宁人、和稀泥,既与地方政府利益和农民利益脱节有关,又与上级政府的行为有关。取消农业税后,上级政府十分乐意于当农民的恩人。农村出现任何问题,无论是什么原因,无论是有理无理,也无论是否是偶然事件,都将所有责任推到地方政府头上。只要农村出事、出现死人和农民上访,不问缘由,一律都是地方政府工作不到位。地方政府因此只能尽可能地在自己任上将问题捂住。他们当然知道问题是捂不住的,越捂越要出大事,但他们期待出事出在任期之后,只要自己这一任不出事就可以了。

  上级政府在处理与农民关系时不分是非,就容易出现偏差。比如在税费改革后,要求一律锁定农村债权债务关系,一锁定就是七、八年时间,拖欠税费的农户占了便宜,按时交税费的农民吃了亏,这样就搞乱了人心与是非。上级政府不是区分有理无理,而是以是否出事、农民上访人数的多少作为考核地方政府工作的标准,地方政府只能通过捂来掩盖问题。

  当然,上级政府不可能亲自处理与每个农民的关系,也无法判断上访农民是否有理,上级政府因此最终不得不依靠一级一级的地方政府来解决农村的问题,来联系每个农民。但当前上级政府往往不是通过树立地方政府的权威和建立健全农村基层组织,不是培养地方政府与基层组织的能力及其与农民的利益连带关系,而是试图通过与农民的直接互动(如直补到户的政策) 来在农民那里当好人、当恩人。上级不得罪任何个人,地方政府不敢得罪人,这样就使小道理漫天飞,所有人都讲横理歪理,而大道理反而无人去讲和敢讲,原则反而让人觉得无所谓和迂腐。上级的好人主义必然导致地方的策略主义;上级怕出乱子,地方就必然捂盖子;上级不讲政治,地方就不讲原则。

  地方政府的不出事逻辑最终会出大事,因为在农村中不讲原则地和稀泥,无法遏制中国乡村社会走向混乱。在中国原子化的小农面前,只有强有力的地方政府才能使农民建立起稳定的预期与确定性。地方政府的不介入及整个社会无原则,其结果必然是农村社会的解体和基本秩序的无法维持。

  综上所述,目前基层治理中出现的不出事逻辑,既与取消农业税后国家与农民关系的改变有关,又与当前国家所采取的基层治理策略有关。要改变目前基层治理中出现的乱象,就必须重建地方政治,并重建地方政府与农民的利益连带关系。这其中,如何治理包括钉子户、[6] 混混和谋利型上访者等等在内的“坏人”、“恶人”群体是一个关键问题。当前乡村治理的混乱,很大程度上就是因为无法对付这样一部分“坏人”群体而导致的。所以,在今后的乡村基层治理中,应该严厉打击这部分扰乱社会秩序的“坏人”群体,坚持讲政治、讲正气、讲原则,使得乡村治理回到正轨上来。此外,乡村治理的改善,还涉及到信访考核制度的调整、资源输入体制的变更等等,因篇幅所限,于此不再赘述。

  

  [参考文献]

  [1] 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006,(3).

  [2] 申端锋.软指标的硬指标化——关于税改后乡村组织职能转变的一个解释[J].甘肃社会科学,2007,(2).

  [3] 饶静,叶敬忠.税费改革背景下乡镇政权的“政权依附者”角色和行为分析[J].中国农村观察,2007,(4).

  [4] 贺雪峰.税费改革的政治逻辑与治理逻辑[J].中国农业大学学报(社会科学版),2008,(1).

  [5] 田先红,杨华.税改后农村治理危机酝酿深层次的社会不稳定因素[J].调研世界,2009,(3).

  [6] 吕德文.治理“钉子户”[D].华中科技大学社会学系博士论文,2009.


爱思想关键词小程序
本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/36000.html
文章来源:《学术研究》2010年第6期
收藏