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赵晓峰:重读税费改革:国家、集体和农民关系的视角

更新时间:2010-07-20 21:36:36
作者: 赵晓峰  

  

  内容摘要:税费改革及其配套的改制政策在乡村社会的治理实践中将农村基层组织和农民双双从村集体中释放了出来,加速瓦解了中国农村基本经营制度中“统”的力量和融于集体之中的村落共同体意识,促使农村基层组织退出了农村公共品的统筹领域,也使农民退出了农村公共品的合作供给,致使后税费时代的乡村社会面临着极大的治理困境。集体的渐行渐远,改变了国家与农民打交道的间接方式,而村治困境的存在亟待新“集体”的回归,国家与农民的关系需要进一步的调整。

   关键词:税费改革 集体 集体缺位 国家与农民关系 农村基层组织

  

  一、集体缺位:后税费时代的村治困境

  

  1999年,国务院开始在安徽全省和部分省份的一些地区开展农村税费改革试点,到2003年,全国进行农村税费改革的省、自治区和直辖市达20多个,2004年进一步扩大到所有省、区、市,2006年则在全国范围内取消了农业税费,由此在中国历史上延续了2600多年的“皇粮国税”正式退出了历史的舞台。

  从税费改革的政治效应上来讲,取消农业税费改善了国家与农民在农业税费征缴时代日趋紧张的关系,从根本上缓和了干群关系。但是,税费改革同时也改变了县乡政府的行为逻辑,风险最小化替代利益最大化成为县乡政府的行为原则,乡村干部的关系变得更加的复杂和微妙。税费改革也不单单是取消农业税费、废除“三提五统”,还包括一系列的配套政策改革,比如粮食补贴、义务教育“两免一补”、低保、合作医疗等涉及农村财经制度变革的政策。以后续配套政策的实施程序和效果来看,国家试图撇开县乡政权和村级组织,持续加强直接与农民打交道的能力,以撒胡椒面式的直接对接数以亿计的分散小农家庭的方式,通过提高财政支农惠农政策的瞄准率并保证惠农资金直补到农户的办法来巩固国家与农民关系日趋改善的成果。然而,在税费改革后,只能把软指标当作硬指标来搞的乡村基层组织严重缺乏工作的主动性和积极性,沦为与农民关系更为松散的“悬浮型政权”。进一步地讲,“政权悬浮”致使后税费时代的乡村社会陷入村庄内生矛盾多发而治理主体缺位的状态,从而正在酝酿和发酵出新一轮的以治理缺位为轴心的治理性危机,农民正常的生产、生活仍然面临极大的挑战。治理性危机的多重表现形式都在隐性地消解国家惠农政策实践的正面效应,从长期来看也必然会挑战国家与农民之间趋于缓和的关系,侵蚀国家政权合法性在乡村社会的根基。

  那么,缘何农业税费取消了,惠农政策源源不断的推出,农民对中央政府感恩戴德,乡村社会却依然在酝酿既对农民的生产、生活不利,也对国家政权合法性形象长期改善不利的治理性危机,就成为应该引起我们关注的重要理论和现实问题。既然取消农业税费以后,乡村治理性危机的直接诱因是“政权悬浮”,更深层次的原因是国家开始直接对接分散小农打交道,我们就要反思分析问题的理论框架的局限性,不应该仅仅是从国家与农民关系的角度上来解读税费改革,而应该纳入集体的维度,从国家、集体和农民三者关系联动的角度来重读税费改革,通过观察和分析税费改革及其配套政策在乡村基层社会的实践绩效来深入地把握和认识后税费时代的村治困境。因此,接下来需要弄清楚的是集体的概念范畴。

  

  二、集体的概念范畴和集体权力的行使主体

  

  《中华人民共和国宪法》涉及到农村集体时有两处规定:一是《宪法》第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”;二是第十条规定“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”从中可以看出《宪法》所限定的集体跟农村土地所有权和农村基本经营制度紧密相关,三者之间存在着密不可分的联系。以《宪法》为合法性来源的根本,《中华人民共和国农村土地承包法》进一步在第十二条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”、“国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”以此来看,农民集体应该包括依法拥有农村土地发包权的农村集体经济组织、村民委员会和村民小组三个部分。而从分田到户后全国绝大多数农村地区的实践来看,农村集体经济组织或者是名存实亡,或者是销声匿迹,村民往往将之等价于村民委员会。鉴于此,农民集体在当下的中国农村基层治理实践中主要应该指的是村民委员会和村民小组。

  分田到户后的村民委员会和村民小组在建制上与人民公社时期的生产大队和生产队一脉相承。1962年中国共产党八届十次会议讨论通过的《人民公社60条》在不同条款规定:“人民公社的基本核算单位是生产队”、“ 生产队的规模应该根据土地的数量和远近、居住的集中或者分散、劳动力能够搭配得开、畜力和农具能够配套、有利于发展多种经营等等条件确定。生产队的规模定下来以后,长期不变”,并且在第三章和第四章分别对生产大队和生产队的职能职责进行了明确的规定。从中可以看出生产队是人民公社体制下最基本的权力组织载体。进一步地从人民公社时期“三级所有,队为基础”的三级组织性质上深入分析可以发现,公社的干部基本上都是脱产的干部,领的是国家财政支付的工资,而生产大队和生产队的干部或是半脱产的干部、或是不脱产的干部,领的是生产队支付的工分工资。由此,从与社员关系紧密程度的视角看,生产队和生产大队构成集体不可或缺的两个重要组成部分。

  家庭联产承包责任制实施以后,农民在家庭承包土地上的收益“交足国家的,留足集体的,剩下的都是自己的”。从国家、集体和税、费的对应关系上讲,此处的集体应该包括公社、生产大队和生产队。但是,人民公社体制解体以后,公社已经被乡镇政权所替代,而乡镇政权从政权性质上看属于是国家五级官僚行政系统的最末端的组成部分,虽然其行政逻辑仍然具有非常强的乡土性,财政收入的重要来源之一也是“乡统筹”,但其本身已经成为凌驾于村民委员会之上的一级行政组织。综合各方面的考虑来看,农民“集体”的概念所指范畴主要是指人民公社时期的生产队、生产大队,以及分田到户后的村民小组和村民委员会。

  按照《人民公社60条》的规定,生产队、生产大队的权力行使主体是社员大会选举产生的队长、大队长和其他管理委员、监察委员或者监察员。人民公社解体,村组建制确立起来之后,按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村民委员会的权力行使主体是经由村民直接选举产生的“村民委员会主任、副主任和委员”,生产队的权力行使主体是经由村民小组会议推选产生的“村民小组长”。也就是说,在村庄的界限里,集体是以村组两级建制为基本构成框架,集体权力是以村组干部为基本行使主体的。而“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”中的“统”的权力主体是统筹发展的村组干部,“分”的权力行使主体是分散经营的农户。

  

  三、国家与农民关系的调整:税费改革的双重释放效应

  

  诚如上文所述,中国的国家政权建设在新中国成立以后关键是摧毁了传统士绅模式存在的村庄基础,通过社会主义改造和建设在农村政治、经济、社会和文化等各个层面确立了集体的主导地位,以“国家—集体—农民”的新三角关系替代了传统皇权统治体制下的“皇权—绅权—小农”的旧三角关系,将传统小农从绅权的庇护下拯救出来重塑为集体的成员,并以此在乡村社会建立起了集体所有制的权力根基,型塑了乡土中国的社会主义性质,使集体逐渐成为农民日常生产生活的重要组成部分。

  然而,税费改革却在一定程度上将农村基层组织和农民双双从集体中解放了出来。我们这里要重新解读的税费改革不仅是指取消了农业税、乡统筹和村提留的改革,而且还包括各级政府推出的农村债权、债务锁定政策和国家财政支农划拨体制变革政策。

  首先,我们来看农村债权、债务锁定政策的实践效果。全国绝大多数省、区、市都在取消农业税费的同时出台了相关的债权、债务锁定政策,严令禁止农村基层组织强制征收农业税费征缴时代部分农户遗留下来的农业税费尾欠。如此一来,在后税费时代,一方面是国家广施仁政,不断增加直接对接数以亿计的分散小农家庭的以粮食补贴等为主要表现形式的财政转移支农资金的额度,另一方面是农村基层组织需要“好言好语”地劝说村民缴纳农业税费尾欠以化解农村债务,两相对比之下,农村基层组织陷入异常尴尬的境地,原本在农业税费征缴时代以制度性暴力为后盾,以“交粮纳税”天经地义为合法性依据都无法收缴上来的农业税费尾欠,在农业税费取消之后就更加失去了收缴的可能性,成了死帐。与此相对应的是农村债务,其中的很大一部分都是在村庄内部向农户拆借的,但是在后税费时代,农村基层组织已经基本上丧失了还款付息的能力,而还债的压力却依然存在,每到年关都会有群众追着村干部要债。

  然后,我们再来看后税费时代的国家财政支农资金划拨方式变革。税费改革以后,国家财政转移支农资金划拨方式也进行了相应地变革,主要表现为两种方式:其一是以粮食补贴、合作医疗、义务教育“两免一补”,以及正在试验中的农村养老保险制度等为主要表现形式的国家财政资金直接对接分散小农家庭的撒胡椒面式的支农方式变革。其二是以项目方式出现的财政转移支农资金。在这种制度变革方式改革中,项目自下而上由村开始一级一级申请,经过层层审批之后,项目却在县级政权的相关部门手中由之组织竞拍发包,然后由中标的企事业单位到项目所涉及的乡镇和村庄去施工,乡镇政权和村级组织完全丧失了过手、染指项目资金的机会,在这整个过程中主要的作用就是配合施工队做好服务工作。

  在这种情况下,税费改革首先是释放了农村基层组织。收财限权式的涉农财经制度变革和精兵简政式的乡村体制变革严重削弱了农村基层组织治理乡村社会的能力。而税费改革后,村干部的工资来源由之前的村提留转变为国家财政转移支农资金,薪酬待遇几乎与村庄里的村民不再发生任何关联,“村干部成为了国家的,而不再是村庄的”,这在一定程度上也削弱了他们为村社集体成员服务的意愿。多重因素的叠加致使后税费时代的农村基层组织与村民之间呈现出“你不找我,我也不会主动找你”的两张皮现象,乡村社会出现了因组织悬浮而引发的以治理缺位为轴心的新一轮治理性危机。

  此外,税费改革也释放了村民。在“县官治县,乡绅治乡”的皇权官僚体制下,传统小农受到乡绅的庇护,农民是通过绅权间接与皇权对接的。新中国建立以后,乡绅体制瓦解,乡村基层治理体制逐渐形成了“三级所有,队为基础”的人民公社体制,农民开始皈依社队集体,成为集体的社员。人民公社解体以后,乡村组建制替代了社队建制,农村基层组织成为村社集体的存在载体,农民则成为拥有集体土地承包经营权的“交够国家的,留足集体的,剩下的都是自己的”的自负盈亏的独立个体。但是在税费改革以后,国家的不用交了,国家还施行财政反哺直接对接农户的新政,集体的取消了,农村基层组织则“悬浮”了,农民开始迈向直接面向国家的现代公民的型塑之路,成为史无前例的真正独立的个体。也就是说,以税费改革为肇始的一系列体制变革将农民从传统皇权统治体制下的乡绅模式和社会主义革命和建设中形成的社队、村组建制模式中“拯救”了出来,成为自我救赎的单个主体,必须以自身之力来应对现代性的挑战。

  也就是说,原本是为了缓解20世纪90年代中后期以来日趋严重的以农民负担长期居高不下为核心的乡村治理性危机而推出的农村税费改革政策,在基层治理实践中却演变成国家开始不断通过加大财政转移资金支农力度和创新直接治理的技术手段来调整与农民打交道的方式,在农民的视野中集体已经不再能完全代替国家之“公权力”的存在,一方面国家的合法性形象在农民的心目中在不断改善,另一方面,国家之 “公”的载体身份则离农民越来越远,以致各级政府组织在农村呈现出“离农民越远,农民的信任度越高,合法性也越高;离农民越近,农民的信任度越低,合法性也越低”的两极分化格局。

  

  四、名实分离的集体:税费改革的双重瓦解效应

  

  税费改革将农村基层组织和农民从集体中释放了出来,引发的连带反应则是弱化中国农村基本经营制度中“统”的力量和加速村落共同体的瓦解速度,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《人文杂志》2010年第3期
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