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周旺生:立法质量与质量立法——欧美台立法质量立法研究(上)

更新时间:2010-06-09 08:43:55
作者: 周旺生 (进入专栏)  

  在现代社会,立法质量问题主要就是立法的科学化、现代化问题。提高立法质量,主要就是实现立法观念、制度、技术、内容、形式的科学化、现代化。以法定化、制度化的方式确立和坚持科学立法原则,基本的表现形式有三种。一是在整个有关立法问题的规定中贯彻或体现科学立法的要求;二是在有关法律、法规中以某些条文比较集中地规定科学立法的原则或要求;三是以专门的法律、法规规定科学立法制度或主要规定科学立法问题。第一和第二种情况,我们在一些国家的宪法或宪法性法律中经常可以发现。第三种情况迄今并不多见,但在有些国家或地区也不难看到。实际上,专门规定立法问题的法律、法规,诸如前述中国大陆的《行政法规制定程序暂行条例》、《法规规章备案规定》、《关于地方性法规备案工作的通知》,台湾的《中央法规标准法》、《行政机关法制作业应注意事项》,前罗马尼亚的《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》,美国的统一州法典委员会《统一和标准法案起草规则》,一般都可以视为包括规定科学立法制度的法律、法规。

  以立法要求立法具有社会根基一定的立法活动,应是一定社会关系存在和发展的一种内在要求的产物。正是在这种意义上,我们可以说立法者不应是法的创造者,而应是法的表述者。这是立法的规律。遵循这一规律立法,立法者在立每一个法的时候,需要认清立法的必要性和可能性,使所立之法有现实的社会根基,能有效地贯彻实施,因而也能真正实现立法的目的和价值。以立法形式规定的科学立法原则,其主要内容之一,就是将这一认识法定化,使立法者必须遵循这一立法规律立法。前罗马尼亚《立法技术总方法》第5、40、41、44条中,就包含有确立这一制度的内容。

  确立保证立法臻于科学化的具体制度以立法形式规定科学立法原则,更多的是确立一套可以保证立法臻于科学化的具体制度。这方面的制度包括较多的内容。以前罗马尼亚《立法技术总方法》为例,它所确立的这方面的制度,主要有以下内容:

  第一,要求立法主体注意运用立法技术。第69条规定:“起草规范性文件的机关利用立法技术方法和手段,以保证社会关系得到正确的法律规定。”

  第二,要求同一个法采取统一的观点、统一的结论。第9条规定:“为了保证制定规范性文件的工作卓有成效和简便易行,必须采取统一结论意见的办法,即一切有关机关以及立法委员会在一个文件上应反映共同的观点,并在有分歧时说明自己的意见。”

  第三,要求以合理的逻辑顺序来安排规范性内容、安排实体法和程序法。第76条规定:“如果一项规范性文件的内容中规定各种不同形式的活动,则在规定中必须注意它们的逻辑上的顺序。其中,实体法的规定必须先于程序法的规定,而关于刑事制裁或行政制裁的规定必须安排在最后部分。”

  第四,要求主件与辅件、此件与彼件协调、配套。第51条规定:“如果规范性文件规定,为了执行该项规范性文件,必须制定其他从属于法律的规范性文件,则这些文件必须与主要的规范性文件草案同时起草。有些规范性文件由它们所规定的客体紧密地联系在一起,因此,通常必须同时起草,以免各项规定互不协调或缺少完整性,并防止出现重复现象。”

  第五,要求将立法与法的实施结合起来。第11条规定:“在制定规范性文件时必须周密考虐其运用的过程,以保证经常不断地观察新的法规是否符合社会生活要求,并应使适用法规的实践成为检查立法效果的基本标准。”

  第六,定期分析立法状况。第12条规定:“责成立法委员会会同各部和其他有关机关定期分析立法状况,并向国务委员会提出关于对现行的规范性文件进行简化和系统化的建议,以及关于废除过时的规范性文件和废除不必保留的规范性文件的建议。”

  在注意以立法的形式确立这些制度的国家,其所确立的具体的保证立法臻于科学化的制度,在特色上、详略程度和科学化、现代化程度上,颇有差异。集中地研究这方面的制度以作为借鉴,应是我们的质量立法所要注重的工作。

  

  二、关于立法权限和主体的立法

  

  健全的立法制度与好的立法质量比之立法原则,立法制度对立法质量的作用,更具实在性。比较健全的立法制度和比较好的立法质量,是一个问题的两个方面。

  在立法制度这一整体中,立法权限划分体制、立法主体设置体制和立法运作体制,是更基本的制度,它们的特点和完善的程度,对立法质量有直接影响。

  立法要有好的质量,需要有好的立法体制。在这种体制中,立法权限的划分,尤其是中央与地方,权力机关与政府,中央、地方、权力机关、政府各自内部的各层次之间的权限划分和立法范围的确定,应是合适、合理的;立法主体应是国家机构中具有实在职权的地位更高的机构,应是由高素质的立法者和立法工作人员所组成;立法运作过程中的准备阶段,由法案到法的阶段,立法完善阶段等方面制度,应是完善的;立法与政党、与行政、与司法的关系,还有立法监督机制的设置和运作,应合乎法治、民主、科学原则。

  然而,迄今我们对中国国情中正负两方面的因素与立法体制的联系,并无说得过去的研究,立法体制建设多是从眼下的具体情势出发,未能自觉地经常地根据国情中具有内在规定性的要求从事立法体制建设的问题仍然存在。立法主体特别是立法机关在国家政权体系中的地位和作用,需要继续经历由法律上的既高又大向法律上和实践上都既高又大的方向转变。旨在增强立法者和立法工作人员素质的训练工作,应受重视并应列入立法建设的重要日程。各方面立法权限划分和立法范围确定,应法定化、明确化、具体化。立法运作过程的各个阶段,立法体制中的各种重要关系,立法监督机制,都应朝现代化的方面发展。没有这样一系列的努力,不在这些方面采取积极有效措施,中国立法难能健康地高质量地发展。[1]

  鉴于立法运作、立法监督这类问题,在国外或是有甚多的立法规定因而需要有专文予以阐述,或是其内容究竟可以在多大程度上为我们借鉴尚需进一步斟酌,这里主要就立法制度特别是立法体制中的立法权限和立法主体与立法质量的关联问题,作一阐释。

  

  (一)关于立法权限的立法规定

  立法体制的核心及其与立法质量的关联立法权限是立法制度特别是立法体制的核心。立法权限问题,主要是立法权的归属、立法权的范围、立法权之间的关系、对立法权的监督和制约等方面的问题。立法权限的这些方面差不多都与立法质量有程度不等的关联。其中与立法质量关联更直接或更经常的,一是立法权限划分体制,一是立法提案权、拟定权和法案审议权归属体制。

  立法权限划分体制,主要是由中央与地方的立法权限划分体制和议会与政府、司法机关以及其他方面的立法权限划分体制所构成。立法权限划分体制与立法质量之间具有实在的关联性。集权过甚和分权过甚,与立法质量均为不利。集权过甚,容易甚至必然妨碍有效的立法监督;分权过甚,对法制统一、立法统一和法的体系统一,容易甚至必然带来弊病。而立法监督受损,统一性受损,不消说,会使立法质量蒙受负面影响。

  立法权限划分体制的基本模式在中央与地方的立法权限划分体制方面,国外基本的模式有三种:中央集权模式;地方分权模式;中央与地方分权而以中央为主的模式。在这些模式或制度中,中央与地方分权而以中央为主的模式,对我们来说,借鉴的价值更大一些。在议会与政府、司法机关的立法权限划分体制方面,国外基本的模式主要有两种:以美国为典型的分权与制衡模式;以英国为典型的议会与内阁制模式;还有以瑞士为典型的议会与委员会制模式。这三种模式中各有某些因素,也是值得我们研究以至借鉴的,但要从国情出发。

  立法提案权、拟定权和法案审议权归属体制,在中国立法理论与实践中,至今不为人们重视。这是有失偏颇的。这方面的体制也事关重大,对立法质量也有重要意义,因而需要多作一些研究。

  立法提案权立法提案权的归属应具有确定性,既是立法的法治原则所要求的,也是避免立法提案受到不必要的干扰,从而保障立法质量所必要的。各国差不多都在自己的宪法或宪法性法律中规定了立法提案权的归属。有的国家也在立法法之类的法律、法规中专门规定这方面的制度。前罗马尼亚《立法技术总方法》便设定了这方面的制度。这个制度可以肯定的因素主要在于它的系统性,它不仅规定了有权向立法机关(大国民议会)提出法案的主体有哪些,也规定了有权向政府(部长会议)提出法案的主体有哪些,还规定了有权向部长和中央国家管理机关其他领导人提出属于他们职权范围的法案的主体有哪些。其一,向大国民议会提出立法案的权力属于8个方面:罗马尼亚共产党中央委员会;罗马尼亚社会主义共和国社会主义团结阵线全国委员会;国务委员会;罗马尼亚最高经济和社会发展委员会;部长会议;大国民议会常设委员会;大国民议会任何35名以上的议员的联名;法律所规定的其他机关。(第18条)其二,向部长会议提出规范性文件草案的提案的权力属于下列机关:各部和其他中央国家机关;县、布加勒斯特市人民会议和它们的执行委员会。(第22条)其三,有关属于部长和中央国家管理机关其他领导人职权范围的指示、命令和其他规范性文件草案的提案,由下列人员和机关提出:对其活动负责的集体领导机关的成员;其活动直接隶属中央机关领导的管理部门极其他组织部门。(第23条)在当时罗马尼亚的这一制度里,共产党中央委员会不仅是立法提案权享有者,而且是众多提案者中的首要提案者,这就使执政党的权力与国家权力的界限消失了,这种制度在当代民主政治的主流倾向面前,显然是过于“有特色”了。后来罗共的失败,与实行此类制度以及实行其他方面的与当代民主相左的制度是相关的。但这一制度比较系统且集中地规定了一个国家各种立法提案权的归属,使各个相关主体可以依据同一个规范性法文件分别地、有秩序地行使自己的立法提案权,是可以借鉴的。

  法案拟定权法案拟定权与立法提案权是由同一主体行使还是分别由不同主体行使,在现今各国立法制度中,并未形成具有普遍适用的定式。多数国家对立法提案权的归属显然更为重视,因为这项权力属于立法权力体系的组成部分,而对于拟定权的归属则往往不作确定。通常的情况是,享有立法提案权的议员,一般也享有相应的法案拟定权。享有法案提案权的政府部门,情况则颇为复杂。有权向议会提案的政府,所提法案可以是自己的工作机构或委员会拟定的,亦可是自己所属部门拟定而由自己认可的。有权自行制定法规、规章的政府或政府部门,提案和拟定两方面的职权,则多由同一主体行使。在这方面,前罗马尼亚《立法技术总方法》规定的制度有这样的特点:其一,明确列举了8个方面的主体是享有提案权的主体,但没有规定它们是否享有就这些提案行使拟定权。其二,规定有的主体可拟定法案,并有权将法案提交有关主体,由后者再向有关主体正式提出法案,而这种提交并不是人们通常所说的提案。《立法技术总方法》第20条即规定:社会经济组织委员会可拟定有关组织和改进国家管理以及经济企业和社会文化机构的法律草案、法令草案和其他规范性文件草案,并将上述草案提交部长会议。其三,还规定有的主体可提出规范性文件建议案和拟定草案,并将它们提交给有立法提案权的主体。《立法技术总方法》第21条规定:群众性社会团体可提出提案和拟定规范性文件草案。按照行使立法提案权的程序,如果该团体是团结阵线的组成成员,可将建议和规范性文件草案提交共和国社会主义团结阵线:如果该团体的代表是政府成员,可将建议和规范性文件草案提交部长会议。”

  法案审议权各国都有自己的法案审议权归属制度。一般说,向立法机关提出的法律案,其审议权多属于立法机关、立法机关的相关委员会或委员会的其他有关方面;向政府提出的法规案、规章案,其审议权则由政府的决策者或决策机构行使。这类制度固然有其合理之处,但往往也有局促之时,特别是审议专业性、行业性较强的法案,由这种制度下的决策机构或有关委员会进行,往往难能胜任。这就需要有补充性的法案审议权归属制度。前罗马尼亚《立法技术总方法》第19条规定的正是这样一种补充制度。该条规定:(1)对于国家经济和社会发展具有特别意义的法律草案,在提交大国民议会批准之前,先提交最高经济和社会发展委员会讨论。(2)属于人民会议事务委员会活动领域的具有特别意义的法律草案和其他规范性文件草案,由向国务委员会或部长会议提出自己建议的机关审议讨论。(3)属于国家财政政策的规范性文件草案,由最高财政监督局受国务委员会的委托审议,并提出自己的结论性意见。

  

  (二)关于立法主体的立法规定

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