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何爱国:从城乡二元走向城乡一体:改革开放以来中国农民工流动机制变迁的考察

更新时间:2010-06-06 14:57:47
作者: 何爱国  

  农民工完全没有转化为市民的机会,连到小城镇旅行的机会也比较少。后者越来越处于城乡产业统筹发展与一体发展的市场体制下,农村产业集聚引发了城镇化效益,城乡产业结构逐渐联通并走向一体化,农民工也从农村二三产业走向城镇二三产业。

  农民工在农村的产业流动首先(也是直接)受益于农业经营机制的根本改革,人民公社集体经济的单一经营机制为家庭联产承包责任制下的多种经营机制所取代,以粮食种植业为核心的小农业经营机制发展到以粮食作物与经济作物并重的大农业经营机制、农业与农村二三产业并重发展机制。1982年《全国农村工作会议纪要》要求生产队要因地制宜制订全面发展农、林、牧、副、渔、工、商的规划,有计划地作好劳动力的安排,并选择相应的生产责任制形式。即使在那些目前基本上实行分户经营的生产队,也应逐步量力而行地从事一些多种经营项目,如林场、茶场、果园、养殖场等,逐步发展专业分工和专业承包,逐步改变按人口平均包地、“全部劳力归田”的作法,把剩余劳力转移到多种经营方面来。1983年《当前农村经济政策的若干问题》倡导把大量的剩余劳动力,转到多种经营的广阔天地中去。使农村的剩余劳动力离土不离乡,建设星罗棋布的小型经济文化中心。并决定扶持农村个体商业和各种服务业。允许农民个人或合伙进行长途贩运。在农村多种经营机制获得国家认同与大力支持,主要面向市场经营的乡镇企业空前发展起来,成为吸引农民产业流动的主力军。

  改革开放以前的农民产业流动往往限制在单个公社内部,属于有计划的产业流动。改革开放以来,首先是乡镇企业、个体经济与私营企业的农民流动放开。进入1990年代以后,随着市场经济体制建设全面铺开,要素市场相继发展与完善,国有企业实施战略改组与改制,城市二三产业迅猛发展。进入21世纪以来,乡镇企业也基本民营化、公司化与股份制化,私营企业发展体制更加完备,农业也越来越产业化经营,各类市场主体参与农业产业化经营,多种所有制、多种经营形式的农业产业化龙头企业受到国家重点支持,农村优势产业集群发展。市场化的产业流动机制有序建立起来,农民产业流动的环境空前好转。

  改革开放以来,农民流动先是从农业到二三产业。继而是从农村二三产业到城市二三产业。现在还逐渐形成一股新的农民流动浪潮,那就是随着东部二三产业部分地向中西部的转移与扩张,农民工也从东部二三产业向中西部二三产业流动。目前国家在产业政策上鼓励大中城市、沿海发达地区的劳动密集型产业和资源加工型企业向中西部地区转移。中西部地区在有利于节约资源和保护环境的前提下,要主动承接产业转移,为当地农村劳动力转移就业创造良好环境。

  吸纳农民工产业流动的主要载体,1980年代是具有集体经济性质的乡镇企业,当然个体经济也具有相当的吸纳能力。1990年代以来至今,乡镇企业仍然在农民工流动中发挥重要作用。“发展乡镇企业,大批农民务工经商,打破‘农村-农业,城市-工业’的格局,革命性地开创了中国特色的农村工业化道路”。 乡镇企业的前身,是人民公社全面控制下的社队企业,在人民公社“农业工业化、农村工厂化”的过程中发展起来,改革开放以来得到进一步发展,1983年中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》指示:社队企业,应在体制改革中认真保护,勿使削弱,更不得随意破坏、分散。随着人民公社制度的废弃,1984年以后社队企业改制为乡镇企业。到1985年底,乡镇企业吸收农民工6979万人。到1991年底,乡镇企业吸收农民工9609万人。农村个体经济吸纳农民工1616万人。城市个体经济吸纳包括农民工在内的就业人员692万人。农村私营企业吸纳农民工116万人。城市私营企业吸纳包括农民工在内的就业人员68万人。

  非公经济发展体制也是农民工产业流动机制的核心组成部分,在农民工产业流动中发挥着越来越重要的作用。1987年中共“十三大”正式承认私营经济“是公有制经济必要的和有益的补充”。1992年以后,私营企业渐成为农民工流动的重要载体,部分乡镇企业也逐渐私营化,但乡镇企业仍然发挥主要的吸纳功能,个体经济的吸纳能力不断提高,“三资”企业与国有企业也有了一定的吸纳能力。到2001年底,乡镇企业吸纳农民工1.3086亿人。农村个体经济吸纳农民工2629万人。城市个体经济吸纳包括农民工在内的就业人员2131万人。农村私营企业吸纳农民工1189万人。城市私营企业吸纳包括农民工在内的就业人员1527万人。新世纪以来,乡镇企业与私营企业的吸纳能力进一步上升,个体经济的吸纳能力有所下降,为私营企业超过。到2007年底,乡镇企业吸纳农民工1.509亿人。农村私营企业吸纳农民工2672万人。城市私营企业吸纳包括农民工在内的就业人员4581万人。农村个体经济吸纳农民工2187万人。城市个体经济吸纳包括农民工在内的就业人员3310万人。

  

  三、农民工城市流动机制变迁解析

  

  自从计划经济体制建立以来,农民向城市的流动就纳入了计划管理渠道,受到严格限制。当然,在计划体制向市场体制过渡、计划体制不完善、计划体制改革与市场体制有限恢复的短暂时间,农民工流动还是存在的,有时规模还是巨大的,如“一五”计划与“大跃进”时期(1953-1960)。1961年以后至改革开放以前的一段时间,农民向城市的流动是严厉禁止的,同时,消费品的定量供应与票证管理制度等种种制度障碍也使得这种流动的可能性极小。

  改革开放以来,农民向城镇的流动,首先是从农村向农村附近乡镇企业与个体经济聚集的小城镇流动,这是整个1980年代农民城镇流动的基本特点,也是改革开放至今农民城镇化的主流。1984年中央1号文件《关于一九八四年农村工作的通知》要求农村工业适当集中于集镇,节省能源、交通、仓库、给水、排污等方面的投资,并带动文化教育和其它服务事业的发展,使集镇逐步建设成为农村区域性的经济文化中心。1985年中央1号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》鼓励宜于分散生产或需要密集劳动的产业,从城市向小城镇和农村扩散。进入1990年代以后,一方面,大量农民工继续向处于小城镇的乡镇企业云集,使得部分小城镇进一步扩大规模发展为小城市,甚至中等城市,另一方面,农民工越来越多地向大中城市民营企业、“三资”企业及其郊区乡镇企业流动。21世纪以来,大中小城市与小城镇、城市群与单个城市、沿海城市与内地城市、东部城市与中西部城市进入协调发展阶段,根据当地产业发展、产业转移与劳力市场需求,农民工分流进入大中小城市与小城镇。由于农民工的大量进城,我国城镇化比重得到迅速提升,与改革开放以前形成鲜明对比。1982年,城镇人口比重为20.91%。到1990年,达26.44%。1982-1990年提升5.53%,年均提升0.69%。到2000年,达36.22%。1990-2000年提升9.78%。年均提升0.98%。到2007年,达44.94%。2000-2007年提升8.72%。年均提升1.25%。1982-2007年25年间共提升24.03%。年均提升0.96%。与改革开放以前比较,1953年城镇人口比重为13.26%。1964年为18.30%。1953-1964年提升5.04%。年均提升0.46%。1982年为20.91%。1964-1982年提升2.61%。年均提升0.15%。1953-1982年29年间共提升7.65%。年均提升0.26%。 1960年代以来的近20年间,城镇化几乎完全停止。

  改革开放以来,农民不仅允许向城市二三产业流动,而且农民工市民化(加入城市居民户籍)机制也在1980年代肇始,一开始是放开小城镇(集镇)户籍。从1984年开始,中央同意各省、自治区、直辖市选若干集镇进行试点,允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。1985年以后,允许农民进入大中小各级城市开店设坊,兴办服务业,提供各种劳务,要求城市在用地和服务设施方面提供便利条件。1990年代,小城镇户籍进一步放开。新世纪以来,积极稳妥推进城镇化,把加强中小城市和小城镇发展作为重点,进一步放宽农民进城就业和定居的条件。大中小城市户籍均自主实行条件准入。大城市对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者,应优先准予落户。放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件,促进农民工在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

  小城镇被政府赋予集中乡镇企业、推进农业产业化、承接城市产业转移、集聚农村特色产业、吸纳农村人口、吸引农民工创业和居住、带动农村发展的基本功能,建设产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制,不断提高城镇综合承载能力,进一步向中小城市发展。加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策,国家固定资产投资支持小城镇建设,金融机构按市场经济规律支持小城镇发展。重点渔区渔港、林区和垦区场部建设与小城镇发展结合起来。农民工的小城镇市民化业已被政府确认为农民工农民工市民化的重要路径,也是目前农民工市民化的主流。“以乡镇企业为动力发展起来的小城镇,打破了‘农村-农民,城市-市民’的格局,将农村经济和社会发展推向一个崭新的阶段,革命性地开创了中国特色的农村城镇化道路。”

  农民向城市的流动不但需要城市提供就业机会,更需要城市提供食品与其它日常消费品的供应,而这有赖于城市农副产品市场化机制的建设。这种机制建设在1980年代基本上已经到位。1984年中央1号文件已经明确要求大中城市在继续办好农贸市场的同时,要有计划地建立农副产品批发市场,有条件的地方要建立沟通市场信息、组织期货交易的农副产品贸易中心。此后,农贸市场、农副产品批发市场与农副产品贸易中心的建设被反复强调,城市农副产业市场化机制得以不断完善。

  相比改革开放以前,同时相比改革开放以来的每个发展阶段,农民工流动机制经历了一场深刻变迁,其基本特点与历史经验是:

  第一,家庭联产承包责任制与社会主义市场经济体制搭建了农民工流动机制的基本框架,前者为剩余劳动力显性化驱动机制,后者为剩余劳动力吸纳转化机制。

  第二,在城乡二元发展体制、三元(城市、乡村与农民工)发展体制走向城乡统筹发展体制的过程中,农民工流动机制从城乡区隔流动机制走向城乡一体流动机制。农民工流动大大改进了全国劳动力市场机制与城市化体制。城乡统一、公平竞争的劳动力市场逐渐形成,农民工的社会保障与权益保障也日益完善,农民工逐渐被城市视为“新市民”,而不是他者化的“边缘人”或“盲流”,更进一步被不同城市根据自身条件接纳为真正的市民。进一步提高社保统筹层次或进一步改进其转移方法,以有利于农民工的全国流动,是完善农民工城乡一体流动机制的必然要求。

  第三,从产业流动机制到地域流动机制(特别是城镇流动)有序放开。产业流动机制中以乡镇企业与非公经济为主体。乡镇企业承担主要功能,但非公经济的作用在不断增强。乡镇企业本身也逐渐向非公经济转化。进一步完善非公经济体制,更大规模、更高层次、更深程度地发展非公经济,是持续稳定推进农民流动的根本要求。

  第四,在城市流动机制中,以沿海城市与中小城市为吸纳主体,大城市与城市群的吸纳作用也很突出,特别是长三角、珠三角与闽南三角区。随着东部产业转移,中西部城市的吸纳作用不断强化。农民工市民化以小城镇为吸纳主体,小城镇进一步向中小城市发展,中小城市的转化作用不断增强,中心城市带动下的城市圈的转化作用越来越受到重视。整个城市发展步入大中小城市互动协调发展阶段。农民工依照不同城市的准入要求有序转化为市民。深化户籍制度改革,以有利于长期就业与定居的农民工融入城市,是加快城市化进程的必然要求。

  农民工流动对市场化、产业化与城市化意义重大,“不仅其自身是一种跨城乡、跨地区和跨产业的劳动力市场一体化力量,还由于农民工作为劳动力市场增量或新生部分,对整体劳动力市场机制的发挥产生了一种促进作用,这个迁移的人口及其积累进而成为加速的城市化的重要推动力。” 完善农民工流动机制,是中国完善社会主义市场经济体制与全面建设小康社会刻不容缓的要求。


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