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周旺生:张友渔立法思想记述(中)

更新时间:2010-05-31 22:56:23
作者: 周旺生 (进入专栏)  

  就可以或应当报告。事实上,几年来,每次人大会议他们都作了工作报告。

  

  八、关于宪政立法

  

  宪政问题是民主法制的大局和核心,也是张友渔先生在新时期最为关切的法律问题。他就这一重大主题一再发表论说。这些论说主要反映在《开创我国社会主义法制建设的新局面》(1983年1月)、《新宪法是我国最好的一部宪法》(1983年7月)、《新中国制宪工作回顾》(1984年5月)、《要认真研究民主、法制和政治体制改革问题》(1986年12月)等文章中。

  张友渔宪政立法观念的基本内容关涉这样一些论题:

  

  1、对建国以来几部宪法的总的评价。

  张友渔认为,1954宪法总结了我国长期革命的历史经验,肯定了以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的人民民主专政制度,指出了逐步实现社会主义工业化、实现三大社会主义改造的方向。它是社会主义类型的宪法,但还不是完全社会主义的宪法,而是一个过渡时期的宪法。1975年宪法肯定了以阶级斗争为纲的基本路线和无产阶级专政下继续革命的错误理论,肯定了文化大革命中我国政治生活出现的极不正常状况,取消了1954年宪法规定的许多正确原则。1978年宪法改正了1975年宪法的一些错误,但来不及正确地总结历史经验和彻底清除左的影响,仍然存在不少严重缺点。1982年宪法以四项基本原则为指导思想,从实际出发,适应新时期社会主义现代化建设的需要,总结革命和建设的历史经验,继承1954年宪法的正确原则,吸取前三部宪法有用的成份,也包括纠正1970年代两部宪法的错误和缺点,特别是吸取文化大革命沉痛教训,明确规定了新的历史时期我国人民的根本任务和为实现这一根本任务所必需的方针、政策和原则。这是一部具有中国现阶段特色的好宪法。1982年宪法所贯穿的基本精神和包括的内容在于:第一,把四项基本原则作为新的指导思想并将其写入序言。第二,把建设高度的社会主义民主作为奋斗的根本目标和根本任务之一。第三,把坚持并不断完善社会主义经济制度,促进社会主义现代化建设,作为宪法的重要内容。第四,强调在建设高度物质文明的同时,努力建设高度社会主义精神文明。第五,还对国家统一、民族团结,加强社会主义法制,健全国家机构以及坚持独立自主的对外政策等一系列重大问题作出了明确规定。

  

  2、使宪法的各项规定体现在具体法律中。

  张友渔先生提出,为保证宪法的实施,就要使宪法的各项规定体现在具体法律中,就需要加强立法。宪法是国家的根本大法,不是法律大全。宪法的这种性质决定了它的各项规定只有通过各种具体法律加以体现才能得到实施。斯大林曾说:“宪法并不是法律汇编。宪法是根本法,而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作,而要求有这种工作。宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础。” 没有宪法,具体法律就失去了存在的基础;只有宪法而没有具体法律,宪法的各项规定就很难得到贯彻。党的十一届三中全会以来,扭转了立法工作长期停顿的局面,但立法工作仍不能说已完全适应客观形势需要,还有一些迫切需要的法律有待制定。从1982年起,着手对党和国家领导体制、领导机构进行改革。与此同时,国家已决定对经济体制实行改革。新宪法肯定了改革的方针、政策和具体措施,作了相应的规定。为贯彻宪法的规定,今后需要加强行政立法和经济立法。随着我国现代化事业的发展,需要在更广泛的领域内用法律来调整各种关系,这就要求制定更多的法律。在制定新法的同时,还要按照宪法的规定,对原有的大量法律、法令和法规进行清理、修改和废止的工作。为进一步加强立法工作,新宪法对国家立法权的行使,作了新的规定。应当看到,人大常委会在立法方面的任务是繁重的,必须进行必要的充实和调整。不应把各级人大常委会当成安排年老、体弱干部的机构,不应把它当作摆设,而应充分发挥它的作用。为此,要选择一批既有实际工作经验,又有法律知识的干部充实进去。只有这样,这些机构才有条件担负宪法所赋予的立法责任。

  

  3、加强全国人大常委会的权力以弥补全国人大不足。

  1982年宪法不同于先前宪法的主要特点之一是强化了全国人大常委会的建设。一方面,赋予常委会制定法律的权力,明确规定全国人大和全国人常委会共同行使国家立法权,有权制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律,在全人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,只是不得同该法律的基本原则相抵触。另一方面,加强了组织机构,规定由全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理人大常委会的重要日常工作;全国人大设立各种专门委员会,在全国人大及其常委会的领导下,研究、审议和拟定有关议案;全国人大常委会的组成人员不担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务等。张友渔指出,全国人大的代表人数很多,不便开会行使职权,但由于国家大,人口多,又不能把代表减得太多,代表过少就不能代表各方面人民的意志。制订1982年宪法时曾考虑把代表人数减到一千多人,经各方面反复讨论,认为这样不行,尽量压缩还是2900多人。这么多人不可能经常开会,开会也由于时间限制,不可能完全解决需要解决的问题。所以必须加强全国人大常委会的权力,加强组织机构建设,以补救这个缺点。全国人大常委会是全国人大的常设机构,可以经常工作,它的工作加强了,也就发挥了全国人大的作用。过去有人讥笑全国人大常委会是橡皮图章,因为它没有多少工作,实际上它也没有权多做工作,有些权属于全国人大,不属于它。例如过去它没有立法权,不能制定法律,只有全国人大才能行使立法权,而全国人大一年开一次会,事实上,不能及时制定必要的法律。所以必须给予全国人大常委会以立法权才行。这和苏联就不一样,相当于我国全国人大常委会的最高苏维埃主席团就没有立法权。这是我们的特点,我们现在需要这样。

  

  4、1975年宪法和1978年宪法的教训。

  1982年宪法亦即现行宪法是以1954年宪法为基础,而不是以1975年宪法和1978年宪法为基础的。1982年宪法对1975年宪法和1978年宪法不是发展而是修正,可以说1975年宪法是被废止了,1978年宪法也基本上等于废止了。1975年宪法是极左思想的产物,它的指导思想“无产阶级专政下继续革命”理论同马列主义所说的“不断革命”完全不是一回事。1975年宪法表面上好像是强调党的领导,实际上并不利于党的领导。就国家体制来说,全国人大是最高国家权力机关,但1975年宪法却规定它是在中国共产党领导下的,这样就不是最高国家权力机关了。1975年宪法规定国务院总理要根据中共中央提议任免,中共中央主席统帅全国武装力量,这都是不符合国家体制的。还有1975年宪法在总纲第一条里特别强调工人阶级通过自己的先锋队共产党实现对国家的领导,共产党是全中国人民的领导核心,井规定马列主义毛泽东思想是我们指导思想的理论基础。这些都是事实,但是写在宪法里就不符合国家体制。党的领导是政治上的领导,不是组织上的领导,主要是依靠正确的路线、方针、政策,政治思想工作和党员的模范作用来领导,而不是依靠法律的强制力来领导。不能像在公民的基本权利和义务一章里规定的那样,拥护共产党的领导是公民的义务。这样反倒容易引起人们的反感,不愿接受领导。我们党在没有取得政权时,不是得到人民的拥护吗?那并不是因为我们有一条什么法律要强制人民接受我们的领导。1975年宪法还作了许多有害的规定,如“四大自由”等。1978年宪法基本上没有摆脱1975年宪法的影响,也不是一部好的宪法。

  

  5、全国人大会议议案制度。

  1982年宪法规定了新的全国人大会议议案制度,由此产生一个问题:为什么提议案有限制?为什么代表提案一定要由1个代表团或30名代表联名提出来?张友渔说,这个问题在制定宪法时,就有过考虑。过去无论是谁提个意见都作为一个议案,不管内容如何,都照转,实际上是形式主义,没有能就重要问题进行认真研究、讨论,作出处理决定。所以,1982年宪法作了新的规定。代表提出议案,一是要依照法定程序,不能随便提;二是要提属于人大职权范围内的事项,不要把鸡毛蒜皮的事都作为议案提。所提议案的确是必须由人大处理的,人大也就必须和可能认真处理。依照什么法定程序提案,这正是重视这些议案而不是限制议案。1个代表团或30名代表提出议案并不是不可能做到的事。如果没有1个代表团肯提或连30个联署的人都找不到,可见这个意见就没有作议案提出的价值。其他的意见并不是不许提,只是不作为提出议案处理。

  

  6、为什么设立没有实质性工作的国家主席?

  1982年宪法有关国家主席的规定与1954年宪法不同,国家主席不再统率全国武装力量, 担任国防委员会主席,召开最高国务会议并担任最高国务会议主席。有人问:国家主席没有实质性工作,设他干什么?张友渔回答了这个问题:其一,一个国家总该有元首代表国家。现在世界上,不存在没有元首的国家。我们的国家元首职权是由全国人大常委会和国家主席结合起来行使的,国家元首是集体的国家元首,同苏联近似,但不完全相同。总的说全国人大是最高国家权力机关,它的常委会的地位相当于苏联的最高苏维埃主席团,但苏联最高苏维埃主席团所行使的国家元首的职权,在我国不是由常委会行使,而是有一部分由国家主席来行使。例如公布法律,对外代表国家,接受外国使节。这是我们的特点。其二,我们的人大常委会本来像苏联的苏维埃主席团一样,是最高国家权力机关的常设机构,但在国际上,常被认为是议会,接待来访的别的国家的元首常会引起误解,外交活动不大方便。所以还是设一个国家主席好,这对于代表国家接待外国元首,接受外国使节等外交活动方便一些,比较合乎国际上的习惯。其三,让人大常委会特别是委员长多搞外事活动会妨碍人大常委会的经常工作,今后,人大常委会是要经常做具体工作的。让委员长去接待外宾,做外事活动,势必妨碍人大常委会的工作。所以,还是以恢复主席为好。其四,既然恢复了,为什么又不让他管实质性的工作呢?这是因为,具体工作,特别是军事工作,最好不要由国家元首来管。实际上他不可能具体来管。要具体管,就得像美国总统那样,不要国务院,另设一个总统府庞大的机构来管。如果国家主席也管具体行政工作,国务院就不是最高国家权力机关的执行机关了,而是属于主席的机关了。还有,把军政大权都集中于主席一人之手,也不好,容易发生个人独断。

  

  7、为什么中央军委主席没有任期?

  1982年宪法在国家领导机构的设置上规定了国家中央军委主席制度,但主要制度中没有包括任期制度。不少人对此表示不解。张友渔先生是这样解说的:国家主席、副主席,人大常委会委员长、副委员长,国务院总理、副总理、国务委员等都有任期制度,而中央军委主席没有任期制度,是因为军委有他的特殊情况。军委是个军事机构,在宪法上不能定的太死。比如说,正在军委主席的任期届满之时发生了战争,这时另选一个人也来不及,另选一个人恰当不恰当,有战争经验没有,也没有把握。原来的中央军委主席是有经验的,是恰当的人选,他继续留任就能应付局势。至于什么时候改选,那就看情况再说,所以不能定死。假如没有这种情况也可以不再选他。选举时可以考虑,不宜在宪法上定死。实际上将来选举时也还要经过协商,他能不能连任,需要不需要连任,换届时可经各党各派,各方面代表协商解决,不必要在法律上定死。定死恐怕在事实上行不通,行不通就违宪了。所以,就不在宪法上规定。有人问党的军委主席是不是就是国家中央军委的主席?张友渔说,这是个政治问题、事实问题,而不是法律问题。就法律来说,可以是,可以不是。

  

  8、从立法的角度看法制的统一和尊严。

  1982年宪法规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。” 张友渔指出,这就确立了维护法制统一和尊严的原则。这是过去几部宪法没有的一项新规定,是加强法制建设的总原则。他认为,理解这一原则,应把握这样几点:其一,统一和尊严是法制本身的一个重要特性。如果失去这种特性,就不成其为法制。列宁十分重视维护法制的统一和尊严。在《论“双重”领导和法制》一文中指出:“法制应当是统一的。” 如果没有法制的统一和尊严,而是政出多门,各立其法,各行其是,国家就不成其为国家,就没有一个共同活动的准则。其二,维护法制的统一和尊严,核心问题是维护宪法的权威。宪法是国家的根本大法。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:学术中华
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