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周飞舟:生财有道:土地开发和转让中的政府和农民

更新时间:2010-04-14 16:25:12
作者: 周飞舟 (进入专栏)  

  

  提要:本文主要通过分析土地征用和开发中的政府收入、政府行为,来试图理解转型期地方政府行为的一些特点和模式。在土地征用和开发过程中,地方政府主要通过财政和金融手段积聚资金,“圈地”只是“圈钱”的手段而已。这种行为一方面积累了大量的金融风险,另一方面又因为对农民土地的低价补偿造成了潜在的社会风险。究其原因,这与中央政府的集权化改革存在密切的关系。在这里我们看到一个悖论,即中央政府力图控制、改变地方政府行为的努力不但没有预期的效果,反而驱使地方政府更加强有力地谋取各种体制外资源。从这个意义上讲,1994 年以前的财政分权体制与1994 年以后的财政集权体制对地方政府行为的影响实质上是相同的。通过本文的分析,作者指出真正影响转型期地方政府行为的因素是软预算约束与政府获取体制外资源的能力。只要这两个因素存在并发挥作用,那么中央政府调整集权—分权框架的努力最终便会是无效的。

  

  关键词:土地征用 地方政府行为 财政分权

  

  本文的讨论重点是转型期间地方政府的行为模式及其动机。在这个方面,社会学在过去十多年的经验研究中,逐渐形成了以精英行为为中心的精英替代理论和精英再生产理论。两种观点的主要差别在于,在计划经济向市场经济的转型过程中,过去的政治精英是被新兴起的经济精英所替代、还是他们通过行为方式的转变维持了在转型经济中的优势地位(Nee,1996;Nee&Cao,1999;Bian&Logan,1996;Zhou,2000;Walder,2003 ) 。在这些讨论中“, 国家合作主义”或者“法团主义”的观点比较突出。这种观点基本上是将地方政府,尤其是县、乡、村三级组织看作是以发展经济和谋取利益为主的“公司化”集团,这些集团的分子主要由过去的政治精英转化而来,其行为模式是通过发展经济以谋取利益。尽管学界对于这些集团是由过去的政治精英、还是由新兴的经济精英组成目前还存在复杂和有趣的争论,但是对地方政府的“谋利化”倾向在很大程度上形成了共识。这种共识可以用更加明确的语言表达,即在市场经济成长、计划经济退场的转型过程中,过去作为计划经济主导的政府并没有“退场”,而是改变了其作用方式,或者说以一种新的方式在市场经济的成长过程中发挥作用。进一步而言,经济和社会的转型过程实际上伴随着政府行为的转型过程,而且后者在很大程度上主导了前者的变化。这种变化给我们提出了更为深入的研究课题,即地方政府的这种行为趋向是如何形成的? 与制度框架存在什么样的关系? 这种变化对社会和经济的长远发展有什么深远的影响?

  社会学研究一般将政府行为看作外生的,即在对政府行为做一定的预设之后来研究政府和社会的关系。这种预设性的做法常常使我们对政府行为的认识过于简单化。在政治经济学领域,政府行为一般被看作是集权、分权制度框架的函数。(注1)我们也一般以中央和地方关系为参考框架来理解地方政府的行为。例如在改革开放初期,我们经常会用“一抓就死、一放就乱”来描述中央—地方关系下的地方政府行为。有些学者也以分权框架尤其是财政分权来解释中国过去20 年的经济增长(Qian&Weingast,1997 ) 。在这种解释逻辑当中,地方政府在分权框架引发的竞争机制中的良性表现是解释经济和效率增长的主要因素。但是,一些研究国际经济增长的学者也有相反的发现,即分权和经济增长并没有显著的关系(Davoodi&Zou,1998 ) ,或者分权会导致地区间的财力分配更加不均衡(DeMello,2000 ) 。分权之所以不能被看作“万能灵药”,是因为地方政府行为还受到另外一个因素的影响,即官员行为问责制(account ability) 是否完备或者地方政府是否面对软预算约束问题(注2)(soft budget problem ) 。官员行为只要面对严重的软预算约束,分权不但不会导致效率的增加,而且会助长腐败(Bardhan,2000; Gugerty&Miguel,2000 ) 。非但如此,与经济领域中分权导致预算硬化不同,在政治领域中,分权虽然会促进地方政府间的竞争,但是这些竞争并不一定会消除软预算约束。这些竞争可以表现为招商引资,也可以表现为大搞“形象工程”,因为效率从来都不是衡量地方政府表现的首要指标。也就是说,分权和预算硬化这两个变量在政治领域中是互相独立的。另外,在转型经济中,还有第三个因素影响政府行为,这个因素就是地方政府获得“体制外资源”的能力。市场经济的增长使得“体制外资源”(注3)迅速增加,地方政府可以不用像在计划经济中那样主要依赖上级政府的财政拨款,而是自发地培植或者攫取各种由市场发展而带来的资源及其配置权力。例如乡镇企业的发展被一些学者看作是地方政府“放水养鱼”的结果,而上个世纪90 年代农民负担的迅速增加也被看作是地方政府财政困难的后果(Oi,1996; 陈锡文主编,2003) 。同样,本文中将要讨论的土地征用和开发也是地方政府攫取因土地升值而带来的巨大收益的一个典型案例。

  本文将运用上述三个因素所组成的解释框架来试图理解地方政府在新时期的“圈地”行为。这三个因素分别是(1) 财政集权—分权框架;(2) 软预算约束; (3) 政府获取体制外资源的能力。我们将会看到,由于软预算约束问题没有解决,并且政府具有合法地获取体制外资源的强大能力,集权—分权框架的改变不会对地方政府的谋利行为产生实质性的影响。也就是说,因素(2) 和因素(3) 的同时存在使得因素(1) 对改变地方政府行为不再具有实质性的意义。体制外资源的巨大增长以及软预算约束问题的持续存在使得中央—地方关系已经不再是“一抓就死、一放就乱”的集权—分权主导模式,而是陷入了这样一个困境:中央政府即使加强集权,也难以改变地方政府的行为,从而出现了形式上的集权与实际上的分权并存的局面。(注4)在本文中,地方政府的“以地生财”的谋利行为内生于中央政府的财政集权化改革,但是更深入地看,这却是地方政府面对软预算约束以及巨大体制外资源诱惑的结果。

  中国从20 世纪80 年代中叶开始了分权化的财政改革,实行所谓“分灶吃饭”的财政包干制度,这与中国整个的经济改革配套展开。到90 年代中期,分权化改革取得了很大的成功,地方经济,尤其是以乡镇企业为代表的非国有经济得到了很大的发展,有些学者认为乡镇企业的成功在很大程度上与财政包干制度有着不可分割的密切关系。但与此同时“, 诸侯经济”的局面也逐渐形成,中央的财政能力(或者说是“国家能力”) 变得越来越弱,整个国家从经济发展中征集税收的能力也逐渐下降,也就是说,财政收入在GDP中的比重、中央财政收入在总财政收入中的比重(俗称“两个比重”) 都在下降。1979 年,第一个比重为28.4%, 到1993 年已经下降为12.6%; 第二个比重也由1979 年的46.8% 下降为1993 年的31.6%, 中央财政不但要靠地方财政的收入上解才能维持平衡,而且还在80 年代两次通过设立“基金”(分别是“能源交通基金”和“预算调节基金”) 向地方政府“借钱”,而且借而不还。同时,由于各级政府是按照企业隶属关系组织税收收入,这导致地方政府热衷于多办“自己的企业”,这些集体企业一方面由于与政府存在千丝万缕的联系而难以搞活,另一方面也搞不“死”,企业经营不善亏损严重,照样由政府搭救。另外,由于政府和企业联系紧密,地方政府大多怀有“藏富于企业”的倾向,即对组织财政收入不积极,有意让企业多留利润,然后再通过收费摊派等手段满足本级财力的需要(具体论述参见项怀诚主编,1999) 。这不但造成国有企业的严重的“软预算约束”问题,也造成乡镇企业的所谓“关系合同”带来的一系列问题(刘世定,1999) 。本来理论界认为分权改革有利于解决政府间财政的“软预算约束”问题,可是财政包干的实践表明,政府行为与企业行为实际上存在着根本的区别,软预算约束问题不但没有解决,而且由于各地政府的预算外收入不断膨胀,反而越来越严重了。

  在这种局面下,1994 年推出了一次比较彻底的财政改革即“分税制”改革,做出财政集权的巨大努力。这次改革除了将税务征收与财政分开之外,更进一步规定中央和地方政府共享所有地方企业的主体税种——增值税(中央75% 、地方25% ) 。也就是说,中央和地方对企业税收的划分不再考虑企业隶属关系——无论是集体、私营企业,还是县属、市属企业,都要按照这个共享计划来划分税种。而在此之前,中央和地方是按照包干制来划分收入的,只要完成了任务,无论是什么税种,地方政府可以保留超收的大部分或者全部税收。由于中央并不分担企业经营和破产的风险,所以与过去的包干制相比,在分税制下地方政府经营企业的收益减小而风险加大了。而且,由于增值税属于流转税类,按照发票征收,无论企业实际上赢利与否,只要企业有进项和销项,就要进行征收。那些利润微薄、经营成本高的企业无疑变成了地方政府税收的一个相当大的负担。再者,增值税由完全垂直管理、脱离于地方政府的国税系统进行征收,这使地方政府为保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。在这种形势下,虽然中央出台的增值税税收返还政策对于增值税贡献大的地区有激励作用,但我们仍可以合理地推想地方政府对兴办工业企业的积极性会遭受打击。

  最近10 年的地方政府行为模式也在证明上述说法。新世纪以来,中国的城市化进入新阶段。大量农村工人涌入东部沿海地区的城市和城镇,以外商直接投资(FDI) 带动了新一轮的经济增长,东部地区工厂林立,进出口贸易繁荣;与此同时,地方政府也开始大规模地通过征用、开发农业用地来推动城市化,大量的农村土地转变为建设用地。一般而言,这些转用的土地用于三类目的:公益性用地(用于交通、水利、医疗、卫生设施等) 、工业性用地和经营性用地(用于房地产、商业开发项目) 。毋庸置疑的是,在东部沿海地区,非农用地的需求是迅速增长的。但是另一方面,中央政府出于保护耕地和土地使用效率的考虑,对于农地开发和转用有着严格的审批手续和限制。(注5)从过去几年的发展情况来看,中央的这些标准实际上不仅没有得到严格执行,而且被大大突破了。地方政府发明了各种变通的办法来进行土地开发,例如多次审批、擅自改变土地用途、土地整理、跨省搞“占补平衡”等等。这种土地开发的热潮与基础建设投资过热的经济紧密伴随,在经济迅速增长的同时,地方政府从土地开发和转让中得到了巨大的财政收入;另一方面,由于这些财政收入是通过对土地一级市场的垄断获得的,农民因失去土地、补偿不足而不满,东部地区的社会矛盾也与日俱增。(注6)

  那么,在土地开发和转让的热潮中,地方政府得到了多少收入? 是如何得到的? 农民在失去土地的同时,得到了多少补偿? 为什么这些补偿反而激化了当地的社会矛盾? 对于这些问题,我们通常只有一些大致的印象或者是一些轶闻,缺少比较清晰的数字和比较深入的实地研究。本文就力图在这些方面取得一些进展, (注7)并将分析纳入本文开始提出的政府行为的分析框架。文章分成四个部分,第一部分讨论地方政府在土地开发和转让中得到的收入,这些收入的种类和数量是我们理解政府谋利行为的基础;第二部分讨论这些收入对于地方政府财政体系的意义,以及财政与地方金融的关系,展示地方政府如何在软预算约束下攫取体制外资源;第三部分讨论对农民的补偿以及由此引起的一些社会后果,最后一部分作一个总结。

  

  一、土地收入的种类和规模

  

  我们先对政府的“土地收入”作一个明确的界定:土地收入是指政府通过征税、收费或者经营形式获得的、与土地征用和出让有关的收入。目前的税收制度并没有专门的针对土地征用、出让的主体税种和收费,政府的土地收入分散在各种零散的税制和收费中,也通常没有专门的统计,因此我们的分析必须将这些收入从政府的税费中“过滤”出来,由于受资料的细致程度的限制,此处进行的只是一个大致准确的分析。

  按照土地收入的获得方式,我们可以将土地收入分成两个大部分:一部分是与土地有关的税费收入,另一部分是土地出让金,这实际上是通过对土地开发和转让的经营而获得的利润。对于东部地区的地方政府来说,这两部分的规模和总量在地区间有着巨大的差异。税费部分种类繁多、地区差别巨大,土地出让金部分则比较整齐并且数量巨大,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《社会学研究》2007年第1期
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