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殷翔 叶江:后冷战时期欧盟-北约关系演变探析

更新时间:2010-04-13 09:06:18
作者: 殷翔   叶江  

  

  摘要:欧盟与北约的关系是后冷战时期跨大西洋联盟中最为重要的关系之一。冷战结束以来,欧盟与北约的关系发生了显著的变化,突出的表现为欧盟与北约在安全与防务方面出现了功能上的重叠,以及双方的联系和制度性协调的增加和深化。本文试图在考察两大组织关系发展演变的基础上,分析其发展变化的原因,并探索其对当前国际格局变化的影响与意义。

  

  关键词:欧盟 北约 跨大西洋联盟 美欧关系

  

  冷战时期,欧盟(当时的欧共体)和北约依据自身性质和特点,活动于不同的领域,形成了迥异的制度分工。一般而言,北约主要负责欧洲军事方面的安全,而欧盟则主要致力于推动欧洲一体化的发展。因此,两者之间的直接联系很少,更遑论制度化的合作。冷战结束之后,欧盟与北约之间的合作与协调迅速发展,其中最广为人知的标志性事件莫过于两者在2002年签署的《柏林补充协议》(Berlin Plus Agreement),该协议使欧盟获得了借用北约装备执行其在巴尔干半岛的危机管理活动的权利。此外,双方在反对恐怖主义、巴尔干西部地区、军事能力建设、民事危机应对等方面也不断加强合作。[1] 对此,我们应该如何理解欧盟与北约关系在后冷战时期的这种显著变化?这种变化的原因是什么?其前景如何?意义又何在?这一系列问题十分需要我们做深入的思考和探析。

  

  一、冷战时期欧共体与北约的分工与合作

  

  在当代国际政治中,欧盟(冷战时期的欧共体)和北约是代表西方利益的两大组织,欧盟与北约的关系是跨大西洋联盟关系中非常重要的组成部分。欧洲共同体是二战后西欧开展一体化实践并经逐渐发展、深化、扩大而形成的一个欧洲标志性法律结构,早在冷战结束之前就已经是影响巨大的区域一体化国际政府间组织。随着1992年《马斯特里赫特条约》获得欧共体成员国的批准,欧洲共同体发展为欧洲联盟,并开始积极谋求和发挥其在政治、军事、外交与安全等方面的组织功能,作为联盟第二支柱的欧洲共同外交和安全政策(CFSP)的开展就是明显的例证。虽然,欧盟还没有实现完全的政治一体化,甚至尚不能够在国际事务上完全做到用一个声音说话,其深入发展及东扩进程还存在诸多困难,但是,由于欧洲一体化极大地提高了欧盟在经济、政治、文化、军事等各方面的实力,并促使其在现实的国际事务中发挥越来越大的作用,因此欧盟已经成为当前国际政治舞台上至关重要的行为体之一。

  1949年4月4日,美国与跨大西洋西欧盟国以及加拿大等一道签署了《北大西洋公约》,并据此建立了北大西洋公约组织(简称北约)。北约的建立有其明显的安全逻辑,即大西洋两岸都能够明显地感觉到来自苏联的严重军事威胁。因此出于自身安全上的强烈需要,加之大西洋两岸的北美和西欧各国在民主、自由、法治等基础价值上的一致认同,大西洋联盟就此形成。北约实质上是大西洋两岸为了应对共同的苏联威胁而组成的防务互助组织,其建立的基础及基本运作原则就是大西洋两岸各成员国在安全上的不可分割性。这一点明确地体现在公约第五条,即对联盟任何一个成员的攻击就是对整个联盟的攻击。通过这种方式,西欧的安全就和北美的安全紧密捆绑在一起。作为跨大西洋盟国范围内开展集体安全防御的国家间军事集团,北约组织诞生并服务于两极国际体系条件下美苏争霸的需要,无可避免地带有时代的烙印,这明显反映在美国与北约的关系上。从北约成立伊始,美国就凭借其强大的军事实力和坚定的信心牢牢把握着北约的领导权,而欧洲诸国则基于实力和地位上与美国的巨大差距以及自身安全上的迫切需要,不得不接受美国的领导。美国的这种领导地位主要体现在两个方面:第一,冷战期间,北约的作用主要集中于与战略对手华约的安全竞争,北约组织在冷战不同时期所执行的具体的军事战略实际上就是美国的战略,而冷战结束之后,北约战略的适应性调整实际上也都是美国全球战略调整的反映;第二,尽管伴随美欧之间实力的相对变化,北约组织也发生过如法国闹独立危机、南欧司令部职务之争以及欧洲独立防务之争等问题,但美国从未放弃过对北约的领导权。

  冷战期间,欧共体与北约之间存在着明显的制度分工,即北约负责军事意义上的欧洲安全。而欧共体,作为一个“民用制度”[2],负责经济上的发展繁荣 [3] 。随着二战后美国和苏联成为东西方的两个超级大国,两极国际格局得以确立,而欧洲则处于分裂的状态,形成从属于美国的西欧与从属于苏联的东欧。战后初期的西欧整体上处于衰落状态,根本没有实力对抗迫在眼前的苏联威胁,需要强有力的外部支持;苏联强大的军事实力及其共产主义意识形态,使美国确信欧洲(这里指西欧,下同)安全就是其核心安全利益所在。为了自身安全和保持美国在世界上的领先地位,美国必须对欧洲提供援助以遏制苏联。在两极国际格局的环境中,大西洋两岸很自然地走到了一起。但是当时欧美双方在实力上,尤其是军事实力上存在巨大差距,这就导致了欧美双边关系的特殊性,即美国领导、欧洲跟从。冷战时期,美欧跨大西洋联盟关系中起主导作用的因素是军事安全问题,而在这一领域里美国始终是领导者,因为美国拥有巨大的核武库并在大西洋联盟中占有结构上的优势。[4] 在欧洲内部,欧洲各国为了迅速从二战的废墟中复兴并增加自身抵抗苏联威胁的实力展开了经济一体化的实践,形成了欧洲共同体,这也得到了美国的支持。[5] 但是,欧洲经济一体化的发展却并不是在美国的领导之下展开的,其重心也在于欧洲内部的经济和民事领域,而不是在于军事领域。由此,欧共体和北约各自的战略定位、组织结构和活动领域得以按照两极格局条件下美欧双方在大西洋联盟中的实力和地位而清晰地确立和区分开来。

  虽然北约和欧共体两大组织之间在冷战时期的功能泾渭分明,但这并不意味着两者之间没有相互联系,其中最为重要的相互联系在于两者之间存在着共同的安全逻辑,即两者都是两极体系下西方应对东方苏联集团安全威胁的工具。冷战期间,北约和欧共体都是西方阵营内部的国际组织,在对付东方的安全威胁方面,两者的功能是相辅相成的,即主要集中于防务的北约为欧洲经济的复苏和繁荣提供安全的保障,而欧共体则通过推进欧洲经济一体化的发展来稳固北约的基础,使北约能从中受益,因为“相对于防务能力的建立和维持而言,经济合作是一种加强政治和意识形态合力的方式”。[6] 这也就意味着,欧共体虽然开展的是纯经济性的一体化实践,但是一体化背后的逻辑却是增强自身实力和预防欧洲战争,在这个意义上,它又是一个协助北约的“优秀的安全工具” [7]。这种制度分工在两极格局条件下有效地保证了欧洲安全并给欧洲的发展带来了难得的和平时段,使得美国的欧洲盟国得以从二战的废墟中快速恢复。但是,北约和欧盟的这种制度分工同时也在某种程度上限定了两大组织的性质和活动领域,阻碍了两者之间的直接联系,导致两大组织长期以来几乎没有交集。

  

  二、后冷战时期欧盟北约关系的新变化

  

  冷战结束后,国际格局发生了重大变化,一方面,苏联作为两极格局中的一“极”不复存在,美国则成为当代国际体系中唯一的超级大国;但是另一方面,全球化的深化和发展导致当代国际体系中各行为体的相互依赖程度日深,更兼有新兴国家,如中国、印度等的崛起,因此21世纪的国际格局并不明朗,争议颇多。然而,毫无疑问的是,国际格局的变化导致了维系北约和欧盟之间分工的基础——在欧洲安全问题上的一致认同——开始改变,同时,欧洲的地缘政治格局也因为德国的统一而发生了重大变化,国际和地区形势的变化给大西洋两岸带来了极大的冲击,致使美欧双方对在大西洋联盟中的自身定位、欧洲安全、双边关系、传统组织的作用等一系列问题上产生了不同的判断和理解,欧盟与北约的关系也随之发生了很大变化。

  第一,冷战终结后欧盟和北约对各自的性质、定位及功能有重大的变化。

  欧洲一体化的原初动因既是为了消除西欧国家内部冲突也是为了对付苏联东欧集团,但在冷战的环境中,最为重要的目标是通过欧共体这样一个“民用制度”来发展和繁荣经济,从非军事的层面来防止欧洲战争。然而,随着欧洲一体化不断地深入发展,由欧共体发展而来的欧盟,它的地位和作用大大地超越了欧洲一体化原初的动因及本意。冷战结束之后,欧盟开始在经济领域之外积极谋求在国际政治乃至军事领域中扮演新角色。1992年,《马约》获得批准后,共同外交与安全政策(CFSP)成为欧盟的第二支柱。1997年,在通过《阿姆斯特丹条约》之后,欧盟又进一步推出欧洲安全与防务政策(ESDP),加强了共同外交与安全政策这一联盟的重要支柱,这既是欧盟共同外交与安全政策在逻辑上发展的必然,[8] 同样也是与很多欧洲人的普遍期望保持一致的。[9] 1998年,欧盟的两个军事力量最为强大的成员国——英国和法国联合提出了“圣马洛倡议”,要求建立独立于大西洋联盟之外的欧洲独立防务。这一系列举动不仅仅意味着欧盟在经济职能之外的政治、军事一体化功能的扩大,也意味着欧盟事实上踏入了传统意义上的北约活动范围。总之,冷战终结之后欧洲一体化的发展使得欧盟不再仅仅为一个“民用制度”,在功能扩大、深化的基础上,欧盟开始强调要“发挥一个坚决与所有暴力、所有恐怖、所有狂热主义做斗争的力量的角色”,并将自己定位为“一个想要改变世界事务进程的力量” [10] 。

  在整个冷战时期,北约就本质而言是为了共同应对苏联威胁而建立的美欧军事同盟。在冷战结束之后,其共同对付苏联的使命已经完成。但是,基于后冷战时代的新安全环境,加之美国及其欧洲盟国对北约作用的新设想,北约组织开始了新的战略转型。这种战略转型突出表现在下述几个方面:1. 突破传统意义上的“集体防御”,北约开始寻求在成员国领土范围之外发挥作用。在历经了罗马、华盛顿和布拉格峰会之后,北约扩大了原有的任务范围,将自身的任务设定在维护国际和平与安全、服务于成员国安全的域外行动和集体防御。2. 为了更好地应对后冷战时代的全球安全环境,北约开始积极谋求与其他国际政府间组织,如联合国、欧洲安全与合作组织、西欧联盟以及欧洲联盟的合作与交流。3. 在美国的主导下,北约内部开展“欧洲支柱”建设,让北约内部的欧洲盟国扮演更为重要得角色,从而分担日益沉重的军事负担,但同时又对欧洲独立防务建设持警惕、保留的态度。4. 积极推进北约东扩,接纳原苏联东欧集团的成员国为北约成员国,将北约成员国的范围扩展至东欧、波罗的海和巴尔干地区,从而使北约能更好地为美国及其盟国的安全利益服务。显而易见,北约的这一系列新的战略转型就表现为北约的功能和活动范围的扩大,以及北约与其欧洲盟友之间联系的增加。

  综合欧盟和北约在冷战终结后的发展及其变化趋势,不难看出:两大组织的功能和权限领域在扩大的同时开始趋同和重叠。冷战时期的角色分工开始渐渐地消失。这就意味着欧盟和北约在后冷战时期都在追求发挥军事安全功能。[11] 同时,两大组织在成员国资格上的重叠更是使得这种联系愈益紧密与复杂。

  第二,冷战终结后欧盟与北约建立起了制度化的双边直接联系。

  冷战时期,尽管欧共体与北约均为西方阵营的国际组织,但是双方却基本没有直接的联系。冷战结束之后这样的状态发生了很大的变化。从20世纪90年代中期开始,欧盟与北约之间建立起了直接的联系,迄今已经形成比较成熟的状态。欧盟和北约的联系与合作的最初桥梁是西欧联盟,欧盟和西欧联盟在1993年开始协调彼此的活动,1996年西欧联盟和北约之间在行政和事务层面也建立了比较成熟的联系。1996年西欧联盟发表声明,许可欧盟使用其参谋方面的资源。同年欧盟开始接手西欧联盟的彼得斯贝格任务[12] ,进而获得了一定的军事能力,这样就给欧盟与北约建立直接联系提供了可能。面对1998年英法提出的建立欧洲独立防务的圣马洛倡议,美国的反应体现在奥尔布赖特的“3D”声明中,即不减弱欧洲和北约的共同决策、不重复本已稀少的防务资源、不歧视非欧盟的北约成员国。[13] 北约在1999年成员国峰会上认可了圣马洛倡议并声称愿意为欧盟提供资源用于那些联盟整体上没有介入的行动。北约秘书长罗伯逊为此提出“基于我们共享价值基础上的欧洲防务能力的改进、盟友之间的团结和透明以及跨大西洋安全的不可分割”三原则 [14] 。

  从1997年开始,欧盟和北约两大组织的首脑和高官之间发展出某种固定的非正式会晤,这些接触在原北约秘书长索拉纳就任欧盟共同外交与安全政策高级代表期间发展到了新的高度,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《国际观察》2010年第1期
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